I SA/Wa 1206/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargę. J. W. złożył skargę na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2014r. utrzymujące w mocy postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. o odmowie podjęcia postępowania zawieszonego na wniosek stron. Zaskarżone postanowienie Ministra Skarbu Państwa wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 22 grudnia 2008 r. J. W, J.W. - reprezentowany przez M. W. oraz M. W. - działający w imieniu własnym i jako pełnomocnik M. W., T. W. i K. Z. wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez F. R., W. R., S. R., M. R. i S. R. poza obecnymi granicami RP w miejscowościach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], woj. [...] Pismem z dnia 29 grudnia 2008 r. M. W. uzupełnił wniosek poprzez wskazanie kolejnych spadkobierców pozostawionego mienia, tj. I.W. oraz R. W.. Jednocześnie do akt sprawy dołączono pełnomocnictwa dla M. W. do reprezentowania w przedmiotowej sprawie M. W., K. Z., T. W., I.W. i R. W. oraz pełnomocnictwo dla M. W. do reprezentowania J. W. w sprawie o przyznanie prawa do rekompensaty. Pismem z dnia 17 grudnia 2009 r. Wojewoda [...] wezwał strony do uzupełnienia wniosku o dokumenty określone w art. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Pismem z dnia 31 maja 2010 r. M. W. wniósł o zawieszenie postępowania z uwagi na trudności w skompletowaniu niezbędnych dokumentów oraz długotrwałe postępowania przed sądami powszechnymi. Pismem z dnia 22 czerwca 2010 r. organ pierwszej instancji poinformował pozostałe strony o powyższym wniosku oraz wezwał do wskazania, czy pozostali Wnioskodawcy nie wyrażają sprzeciwu wobec zawieszenia przedmiotowego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wojewoda [...] zawiesił na wniosek jednej ze stron postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP. Pismem z dnia 15 października 2013 r. organ administracyjny zwrócił się do stron o udzielenie informacji w zakresie ostatniego miejsca zamieszkania współwłaścicieli pozostawionego mienia oraz poinformował Wnioskodawców, iż powyższa okoliczność jest istotna dla określenia organu właściwego miejscowo do prowadzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Pismem z dnia 22 listopada 2013 r. Wojewoda [...] realizując zasadę wynikającą z art. 10 k.p.a. poinformował strony o przysługującym im prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz prawie do wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów, a także składania wyjaśnień i dodatkowych dokumentów. Strony z uprawnienia nie skorzystały. Pismem z dnia 3 grudnia 2013 r. M. W. wniósł o podjęcie postępowania zawieszonego na wniosek stron. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. Wojewoda [...] odmówił wnioskodawcom podjęcia postępowania administracyjnego. Wojewoda wskazał, iż wniosek o podjęcie postępowania winien zostać złożony najpóźniej do dnia 4 sierpnia 2013 r. W związku z tym, strony występując o podjęcie postępowania wnioskiem z dnia 3 grudnia 2013 r. uchybiły 3-letniemu terminowi do dokonania tej czynności. W związku z tym, iż jest to termin zawity, czynność dokonana po jego upływie jest nieważna i nie wywołuje skutków prawnych. Pismem z dnia 3 lutego 2014 r. M. W. wniósł zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wojewoda [...] przekazując pismem z dnia 10 lutego 2014 r. złożone zażalenie wraz z aktami sprawy wskazał, że nie znalazł podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 132 k.p.a. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] lutego 2014r. utrzymał w mocy postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014r. o odmowie podjęcia postępowania zawieszonego na wniosek stron. Organ podkreślił, iż żadna ze stron postępowania nie wniosła o jego podjęcie w terminie 3 lat od wydania postanowienia o zawieszeniu. Dopiero gdy Wojewoda [...] zawiadomieniem z dnia 22 listopada 2013 r. poinformował strony, iż został zebrany materiał dowodowy do wydania decyzji, jeden z wnioskodawców - M. W., pismem z dnia 3 grudnia 2013 r., a więc po upływie 3-letniego terminu, wniósł o podjęcie postępowania. Organ wskazał, iż wskazany termin, jest terminem prekluzyjnym (przedawniającym), czynność dokonana po upływie terminu przedawniającego jest bezskuteczna, a termin taki nie może zostać przywrócony. Jak wynika z akt sprawy organ pierwszej instancji prawidłowo doręczył stronom postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010 r. na mocy którego przedmiotowe postępowanie zawieszono na wniosek stron, dlatego też wnioskodawcy winni mieć świadomość, że niezłożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w terminie 3 lat od daty jego zawieszenia będzie skutkować uznaniem przez organ, że wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie rekompensaty został wycofany, tym bardziej, że zostali o tym pouczeni przez organ. J. W. złożył skargę na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2014r. utrzymujące w mocy postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014r. o odmowie podjęcia postępowania zawieszonego na wniosek stron. Skarżący podnosił, że w trakcie zawieszonego postępowania Wojewoda [...], podejmował działania o czym świadczy pismo z 15 października 2013 r. Wojewoda w tym piśmie zwrócił się do wnioskodawców "z prośbą o dostarczenie dokumentów, z których wynikałoby gdzie ostatnio zamieszkiwali wskazani we wniosku współwłaściciele nieruchomości, bądź o wskazanie dat i miejsca ich zgonu. Pomimo wezwania dokumentów takich nie dostarczono, ani nie udzielono odpowiedzi w powyższej kwestii" Wojewoda [...], jako organ, dalej podejmował działania i uznał, że właściwym do rozstrzygnięcia sprawy jest właśnie Wojewoda [...]. Skarżący wskazywał, że skoro dnia 15 października 2013 r. organ, czyli Wojewoda badał właściwość postępowania i jednoznacznie potwierdził, że właściwy jest Wojewoda [...], byłem absolutnie przekonany, że postępowanie się toczy, tak jak informował w piśmie Wojewoda [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd przeprowadzając kontrolę zgodnie ze wskazanymi kryteriami doszedł do przekonania, że skarga podlegała oddaleniu w całości. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 98 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. § 2 powołanego przepisu stanowi natomiast, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Co istotne, zwrot "w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania" użyty w przepisie art. 98 § 2 k.p.a. odnosi się - jeżeli chodzi o rozpoczęcie biegu terminu 3 lat - do daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie do daty jego doręczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 597/12, LEX nr 1240225). Organ administracji publicznej podejmuje zawieszone na żądanie strony postępowanie, jeżeli zwróci się o to strona. Z przepisu art. 98 § 2 k.p.a. wynika, że z żądaniem podjęcia zawieszonego postępowania może zwrócić się każda ze stron, a nie tylko ta, na której żądanie postępowanie zostało zawieszone. Przyjmuje się, że przypadku upływu terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. organ powinien stwierdzić, że żądanie wszczęcia postępowania uznaje się za wycofane, i wydać decyzję o umorzeniu sprawy. Rozpoznając sprawę organy obu instancji odmówiły przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie, uzasadniając to tym, że termin określony w art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem prekluzyjnym i jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po upływie tego terminu staje się bezskuteczna. Ponadto termin prekluzyjny jest terminem nieprzywracalnym, co oznacza, że nie ma możliwość przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie przedmiotowego postępowania. Powyższe oznacza zatem, że istota sporu, która wystąpiła w analizowanej sprawie, sprowadza się do oceny charakteru terminu określonego w przepisie art. 98 § 2 k.p.a., gdyż od tego zależy, czy ulega on przywróceniu w trybie art. 58 § 1 k.p.a. Aby móc to ocenić przede wszystkim wskazać należy, że podstawowy podział terminów na gruncie prawa to podział na terminy materialne i terminy procesowe, zaś podstawowym kryterium tego podziału jest sfera prawna, w której realizują się skutki prawne, związane z tym terminem. Jeżeli termin (jego niezachowanie) ma wpływ na sytuację materialnoprawną podmiotu, którego dotyczy, przez to, że np. powoduje wygaśnięcie lub ograniczenie jego praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, to mamy do czynienia z terminem materialnym. Z kolei terminy procesowe są terminami dotyczącymi czynności procesowych, podejmowanych przez podmioty postępowania administracyjnego, w celu wywołania określonych skutków dla tego postępowania. Wśród terminów procesowych można wyróżnić m.in. terminy dla czynności procesowych stron i uczestników postępowania i terminy dla czynności organu prowadzącego postępowanie. Według innego jeszcze podziału, uwzględniającego źródło tych terminów, terminy procesowe to terminy ustawowe i terminy wyznaczone przez organ prowadzący postępowanie. Na gruncie procedury administracyjnej daje się zauważyć zasada, według której terminy kierowane do stron i uczestników postępowania mają charakter prekluzyjny w tym znaczeniu, że uchybienie terminowi powoduje bezskuteczność czynności procesowej strony lub uczestnika. Skutków takich nie wywołują natomiast terminy procesowe dla czynności organu. Służą zapewnieniu sprawności postępowania, stąd są określane jako terminy porządkowe lub instrukcyjne. Uchybienie tym terminom nie powoduje bezskuteczności czynności procesowej organu, co jednak nie oznacza, że nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Terminy porządkowe lub instrukcyjne należą zatem niewątpliwie do tej samej kategorii, tj. terminów procesowych. Nie ma wobec tego podstaw do przeciwstawiania terminów procesowych terminom porządkowym, ze względu na różne skutki niezachowania tych terminów. Biorąc pod uwagę te właśnie skutki można natomiast mówić o terminach procesowych zwykłych (porządkowych, instrukcyjnych dylatoryjnych) i terminach procesowych zawitych: prekluzyjnych, peremptoryjnych i przedawniających (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2012 r. sygn. akt II GPS 3/12; www.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że jak wynika z treści art. 98 § 2 k.p.a., niezłożenie w terminie trzech lat od zawieszenia postępowania wniosku o jego podjęcie, skutkuje uznaniem żądania wszczęcia tego postępowania za wycofane. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, termin określony w ww. przepisie ma charakter prekluzyjny, bowiem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie staje się bezskuteczna. Jak już wskazano powyżej, prekluzyjny charakter omawianego terminu oznacza, że nie jest możliwe jego przywrócenie i to niezależnie od przyczyn, które spowodowały, iż strona terminu nie dochowała. Zgodnie bowiem z wolą ustawodawcy przekroczenie ww. 3-letniego terminu powoduje uznanie żądania wszczęcia postępowania za wycofane (tak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 56/13; www.nsa.gov.pl). Nie zależnie od przyczyn przekroczenia terminu prekluzyjnego jego przywrócenie nie jest możliwe. Należy przy tym wskazać, że pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 13 lutego 2013r, sygn. akt III Sa/Po 168/12, jest poglądem odosobnionym i jednostkowym. Sąd w niniejszym postepowaniu nie ma też możliwości badania prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania. Postanowienie to nie zostało bowiem zaskarżone przez żadną ze stron postępowania. Należało zatem przyjąć, że podstawa zawieszenia wskazana w przedmiotowym postanowieniu odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.