I SA/Wa 1208/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie asesor WSA Mirosław Gdesz asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Gminy Ł. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy komunalizacji nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Miasta Ł., decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], w części odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miejską Ł. prawa własności mienia Skarbu Państwa w skład którego wchodzi udział wynoszący ½ część we współwłasności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miejską Ł. prawa własności mienia Skarbu Państwa w skład którego wchodzi udział wynoszący ½ część we współwłasności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. stanowiło grunt rolny wchodzący w skład Państwowego Funduszu Ziemi i w związku z tym było wyłączone z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialny i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 ,poz. 191 ze zm.). Od powyższej decyzji, w części dotyczącej działek nr [...], Miasto Ł. wniosło odwołanie. W uzasadnieniu podniosło, że sporna nieruchomość położona wówczas na obszarze określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako "tereny zielone" nie stanowiła gruntów Państwowego Funduszu Ziemi. Zdaniem strony, bliższe określenie pojęcia "tereny zielone" - dla celów ewidencji gruntów - zawierał § 18 ust. 7 obowiązującego wówczas zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11 poz. 98), przewidujący odrębne od gruntów rolnych wykazywanie w takiej ewidencji terenów zielonych. W konsekwencji sporne mienie jako należące do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego podlegało komunalizacji. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., w części odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miejską Ł. prawa własności mienia Skarbu Państwa w skład którego wchodzi udział wynoszący ½ część we współwłasności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że ze znajdujących się w aktach sprawy: danych ujawnionych w księdze wieczystej nr [...] (k-5), oraz wypisów z ewidencji gruntów spornego mienia (k-50-54), a także decyzji Urzędu Dzielnicowego Ł. z dnia [...] sierpnia 1986 r. (k-75) wynika, że sporne mienie w dniu 27 maja 1990 r. zaliczone zostało w ewidencji gruntów jako użytek rolny klasy IV i V i stanowiło przejętą przez Skarb Państwa w trybie art. 51 i art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40 poz. 268), część gospodarstwa rolnego prowadzonego przez rodzinę o nazwisku C. Organ wskazał, że w skład Państwowego Funduszu Ziemi wchodziły nie tylko nieruchomości rolne (w tym także zabudowane) pochodzące z reformy rolnej, ale wszystkie nieruchomości rolne położone m.in. także na obszarze miast uzyskiwane przez Skarb Państwa na podstawie innych tytułów (art. 91 i następne ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99 ze zm.). Ponadto z punktu 2 decyzji Urzędu Wojewódzkiego w Ł. z dnia [...] grudnia 1994 r. wynika że sporne działki wchodziły, aż do dnia wydania tej decyzji w skład Państwowego Funduszu Ziemi. W rezultacie, sporne mienie, choć - jak wynika z pisma odwołującego z dnia 8 marca 2003 r. (k-20) - położone na obszarze określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako "tereny zielone", to jednak stanowiąc w dniu 27 maja 1990 r. część gospodarstwa rolnego i będąc oznaczone w wiążącej organy ewidencji gruntów (prowadzonej w trybie zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M. P. Nr 11, poz. 98), jako grunt rolny kI. IV - V, wchodziło wówczas w skład Państwowego Funduszu Ziemi i podlegało, na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyłączeniu z komunalizacji. Nie mogło zatem stać się mieniem Gminy Miejskiej Ł., na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2008 r. Miasto Ł. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia w całości. W uzasadnieniu Miasto podniosło, że dla celów komunalizacji podstawowe znaczenia ma funkcja, jaką dla określonej nieruchomości wyznacza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie, bezspornie udowodnioną okolicznością jest fakt, że opisane nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła tereny zieleni miejskiej, a nie grunty Państwowego Funduszu Ziemi. Powyższe wynika z opinii urbanistycznej Głównego Specjalisty Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Ł. z dnia 6 marca 2003 r. Miasto Ł. podniosło, że organy obu instancji nie uwzględniły tego dowodu w niniejszej sprawie, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 KPA. Zdaniem skarżącego, dowodem w sprawie nie może być natomiast decyzja Wojewody Ł. z dnia [...] grudnia 1994 r., nr [...] o przekazaniu rzeczonych gruntów na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Wskazana decyzja nie mogła być bowiem przedstawiana jako podstawowy dowód w przedmiotowej sprawie, ponieważ odnosi się do stanu prawnego istniejącego po dniu 27 maja 1990 r. Skarżący zauważył, że o fakcie komunalizacji z mocy prawa gruntów oznaczonych w dniu 27 maja 1990 r. w planie zagospodarowania przestrzennego jako "tereny zielone", przesądza liczne orzecznictwo sądowe i administracyjne, dotyczące podobnych spraw, a reprezentatywne w tej kwestii stanowisko judykatury zawarte jest w wyroku NSA z dnia 26 lutego 1998 r., sygn. akt I SA 1285/97 (LEX nr 45069). W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu Komisja podtrzymała stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie oraz wskazała, że skarżący - powołując się na opinię głównego specjalisty Wydziału Urbanistyki (k-20) -pomija równocześnie fakt że bezpodstawnością tej konkretnej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł. dla celów odrolnienia gruntów nim objętych oraz niedopuszczalnością ich komunalizacji zajmowały się już wcześniej sądy administracyjne (wyroki w sprawach I SA/Wa 675/05, I OSK 769/06 i II OSK 1379/07). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że organy gminy nie mogły w drodze zmiany planu zagospodarowania przestrzennego same decydować o odrolnieniu gruntów mających wcześniej przeznaczenie rolnicze, na inne cele bez zgody ministra rolnictwa. W rezultacie, nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] położone były w dniu 27 maja 1990 r. na obszarze określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta Ł. z dnia 28 marca 1977 r. (Dz. Urz. Rady Narodowej Miasta Ł. Nr 2, poz. 18) (bez uwzględnienia jego bezzasadnych zmian) jako tereny o przeznaczeniu rolniczym, a w ewidencji gruntów jako grunt rolny kI. IV – V. Przedmiotowe mienie podlegało zatem wyłączeniu z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Zdaniem Sądu, Wojewoda Ł. jak i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zasadnie przyjęli, że w niniejszej sprawie wystąpiła przeszkoda do komunalizacji, o której mowa w art. 11 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych – zwanej dalej ustawą. Z akt sprawy wynika bowiem, że na nieruchomościach oznaczonych m. in. jako działki nr: [...] istniało indywidualne gospodarstwo rolne należące do J. i M. małżonków C. Wobec braku po stronie prowadzących gospodarstwo rolne następców prawnych Urząd Dzielnicowy Ł. ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 1986 r., na wniosek rolników, orzekł o nieodpłatnym przekazaniu udziału wynoszącego ½ części tegoż gospodarstwa na rzecz Państwa za emeryturę. Jak wynika z dokumentu zatytułowanego "Badanie Księgi Wieczystej" Kw nr [...] z dnia 16 maja 2002 r. decyzja ta stanowiła postawę wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej. Przedmiotowe działki w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły użytki oznaczone symbolem "R" (użytki rolne), co potwierdzają archiwalne wypisy z rejestru gruntów znajdujące się w aktach sprawy (karty 50, 52 i 54 akt). Z informacji Urzędu Miasta Ł. Wydziału Architektury i Urbanistyki z dnia 6 marca 2003 r. wynika, że działki nr [...] do 1990 r. - zgodnie z planem zagospodarowani przestrzennego województwa miejskiego [...] zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta Ł. z dnia 28 marca 1977 r. (Dz. U. RN. Miasta Ł. z 1977 r. Nr 2, poz. 18), ze zmianami zatwierdzonymi Uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta Ł. z dnia 17 czerwca 1988 r. (Dz. U. Woj. [...] z 1988 r. Nr 16, poz. 122) - położone były na terenach zielonych. W 1995 r. udział Skarbu Państwa w prawie własności działek nr [...] Wojewoda [...] faktycznie przekazał do zasobu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, jako nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi. Fakt ten potwierdzają: ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1994 r., zmieniona decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r., protokół zdawczo – odbiorczy z dnia 20 grudnia 1995 r. i pismo Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia 19 grudnia 2003 r. Rację mają zatem organy, że w okresie od października 1986 r. (po uprawomocnieniu się decyzji o przekazaniu mienia Państwu za emeryturę) do dnia powołania do życia Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (1 stycznia 1992 r.) przedmiotowe mienie miało charakter rolny i z tego powodu należało do Państwowego Funduszu Ziemi (art. 91 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Z akt spawy nie wynika bowiem aby przedmiotowy grunt znajdował się w dniu 27 maja 1990 r. w zarządzie, użytkowaniu, czy użytkowaniu wieczystym jednostki organizacyjnej, czy osoby prawnej oraz że w stosunku do przedmiotowego gruntu właściwe organy w tej dacie wydały decyzje w sprawie wykorzystania gruntów na cele inwestycyjne, czy decyzje o zmianie sposobu wykorzystania gruntów albo o wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze (art. 33 ustawy z 1984 r. o planowaniu przestrzennym; art. 13 ust. 1 ustawy z 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych) bądź decyzje o przekazaniu gruntów do innego zasobu (art. 92 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że wskazane w piśmie Urzędu Miasta Ł. Wydziału Architektury i Urbanistyki z dnia 6 marca 2003 r. przeznaczenie gruntu (tereny zielone) nie zaprzecza rolnemu charakterowi przedmiotowego mienia. Dokument ten powołuje się na dane wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego w 1977 r. zmienionego w 1988 r. W stanie prawnym obowiązującym w tym okresie przepisy planistyczne nie posługiwały się określeniem "tereny zielone". Kwestie związane z systemem klasyfikacji gruntów zawarte były w przepisach z zakresu geodezji i kartografii. Ówcześnie obowiązujące przepisy art. 2 ust. 3 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.) jako jedną z klas gruntów rolnych określały "użytki zielone". Taką terminologią na określenie gruntów rolnych posługiwał się ustawodawca w innych aktach prawnych z tego okresu zawartych w przepisach szeroko rozumianego prawa rolnego. Wypada wspomnieć choćby o: uchwale Nr 107 Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 1978 r. w sprawie specjalizacji indywidualnych gospodarstw rolnych i zespołów rolników oraz kooperacji w rolnictwie (M.P. Nr 30, poz. 108 ze zm.); zarządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. Nr 23, poz. 205 ze zm.) dotyczącym sprzedaży gruntów PFZ; zarządzeniu Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zakresu usług produkcyjnych dla rolnictwa, za których realizację przysługuje zmniejszenie podatku od ponadnormatywnych wypłat wynagrodzeń (M. P. Nr 21, poz. 195); art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.). Z przepisów tych wynika, że grunty rolne (użytki rolne) dzieliły się zasadniczo na dwie podstawowe grupy, tj. grunty orne i użytki zielone. Na tej ostatniej kategorii gruntów możliwe było prowadzenie przez rolnika usług produkcji rolnej np. w zakresie prac polowych i ogrodniczych, w szczególności prac uprawowych, siewu, sadzenia, wywożenia i roztrząsania obornika, prac pielęgnacyjnych. Wykorzystywanie gruntów rolnych jako użytki zielone mogło też wynikać z obowiązku nałożonego w tym zakresie przez Państwo. W przypadku przeciwdziałania erozji gleb i innym zjawiskom powodującym trwałe pogorszenie wartości użytkowej gruntów rolnych terenowy organ administracji państwowej, ze względu na ochronę gleb przed negatywnymi zjawiskami mógł bowiem nakazać właścicielowi założenie na gruncie trwałych użytków zielonych. Nie jest więc uprawnione twierdzenie skargi, iż zawarte w piśmie Urzędu Miasta Ł. Wydziału Architektury i Urbanistyki z dnia 6 marca 2003 r. określenie "tereny zielone" ma jednoznaczną normatywną treść i oznacza w sposób niebudzący wątpliwości wyłącznie tereny zieleni miejskiej. Takie stanowisko nie znajduje potwierdzenia w przepisach prawnych obowiązujących w czasie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego województwa miejskiego [...] z 1977 r., zmienionego w 1988 r., na podstawie którego sporządzono wskazany wyżej dowód. W tej sytuacji Sąd nie podziela stanowiska Miasta Ł., że owo pismo (opinia urbanistyczna) stanowi oczywisty dowód świadczący o nierolnym charakterze spornych gruntów, umożliwiający ich komunalizację w trybie art. 5 ust. 1 ustawy. Nie ma przy tym znaczenia powoływanie się przez skarżącego na treść przepisów zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 98 ze zm.), ponieważ akt ten nie posługuje się pojęciem "tereny zielone" ale "tereny zieleni", "zieleńce". Sąd podziela natomiast, co do zasady, oparte na dorobku orzecznictwa sądowego stanowisko skargi, że w sprawach komunalizacji mienia podstawowe znaczenie dla określenia charakteru gruntów mają zapisy planów zagospodarowania przestrzennego. Powołane w skardze orzeczenia sądów administracyjnych zostały jednak wydane w oparciu o inny stan faktyczny sprawy. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.