I SA/Wa 121/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Trochym Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) po rozpoznaniu 24 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. C. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z [...] października 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz E. C. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją [...] z [...] grudnia 2020 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako kpa), Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].10.2020 r. znak: [...], stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem [...].01.1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, wchodzącej w skład drogi gminnej - ul. [...]. Ww. decyzja zapadła w oparciu o art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej jako ustawa). Stanowi on, że nieruchomości pozostające w dniu [...].12.1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem [...].01.1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odnosząc się do przesłanek z art. 73 ustawy, organ podał w uzasadnieniu decyzji, że w dniu [...].12.1998 r. przedmiotowa nieruchomość (działka nr [...] wydzielona z działki nr [...]) nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego a jej właścicielką była E. C. (zd. [...], dalej jako skarżąca) - KW nr [...]. Dalej organ podał, że w dniu [...] grudnia 1998 r. ulica [...] w gminie [...], stanowiła drogę publiczną, co ustalono na podstawie uchwały Rady Narodowej Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie Miasta [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. St. Warszawskiego Nr 17, poz. 186) i art. 103 ust. 2 ustawy. Odnośne do przesłanki zajęcia, organ podał, że ww. działka nr [...] była w dniu [...].12.1998 r. zajęta pod drogę, co ustalono na podstawie mapy nieruchomości według wykazu powierzchni zajętej pod drogę publiczną ul. [...] i ul. [...] według stanu na dzień [...].12.1998 r., sporządzonej przez geodetę uprawnionego J. M., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].02.2011 r. pod nr [...], z której jednoznacznie wynika, że działka nr [...], była w dniu [...].12.1998 r. zajęta pod drogę. Organ podał, że ww. mapa stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 kpa, a zatem stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone przez uprawnionego geodetę (minister przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2/12 publ. CBOSA). W zakresie zaś władania organ wyjaśnił, że w istotnej z punktu widzenia ustawy dacie przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, o czym świadczy: - księga środków trwałych, z której wynika, iż ul. [...] była w 1997 r. wyposażona w kanalizację deszczową i wodociąg a zatem jednostka samorządu terytorialnego musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad przedmiotową nieruchomością (przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.07.2016 r., sygn. akt I OSK 145/16); - oświadczenie Wójta Gminy [...], zawarte we wniosku z dnia [...].11.2012 r., w którym potwierdził, że ul. [...] w [...], według stanu na dzień [...].12.1998 r. posiadała nawierzchnię utwardzoną, wykonaną przez Gminę [...]. W zakresie mediów wyposażona była w sieć wodociągową i kanalizację deszczową. Utrzymanie zimowe i letnie również było wykonywane przez Gminę. Organ wyjaśnił ponadto, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu, trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymaniem danej drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek. W skardze na ww. decyzję skarżąca zarzuciła organowi rażące i istotne naruszenie prawa materialnego, z uwagi na brak spełnienia obligatoryjnej przesłanki dla wywłaszczenia części działki o nr ew. [...], gdyż projektowana dz. nr [...] nigdy nie wchodziła w skład drogi publicznej - ul. [...], a tym samym nigdy Gmina (Wójt Gminy) tym gruntem nie władała i nie zarządzała. Wg skarżącej postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone także z rażącym i istotnym naruszeniem prawa proceduralnego, w tym, art. 7, 8, 9, 15 czy 77 kpa, m.in. z pominięciem postępowania wyjaśniającego co do przedstawionych dowodów zarówno przez skarżącą, jak i Wójta Gminy [...], ich porównania i przeanalizowania, a oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na przyjętych bez żadnej weryfikacji nieprawdziwych, wręcz spreparowanych na potrzeby zawłaszczenia tego gruntu "przy okazji" regulacji statusu prawnego innych działek drogowych rzeczywiście zlokalizowanych w tej ulicy. Wg skarżącej wydzielony przez Gminę w 2012r. geodezyjnie fragment jej własności oznaczony jako projektowana działka [...] nigdy nie był użytkowany jako droga publiczna - ul. [...], również przed 1999 r. gdyż jest usytuowany poza jej liniami rozgraniczającymi, nie był i nie jest utwardzony, wyasfaltowany, sprzątany czy odśnieżany przez służby gminne. Jak podała skarżąca, nie przebiegają tu żadne media i nie znajdują się tu żadne urządzenia drogowe czy budowlane. Jej zdaniem akta sprawy przedstawione przez organ I instancji w żaden sposób nie uwiarygadniają zajęcia tego gruntu na drogę, a urzędnicy wykorzystali jedynie fakt braku ogrodzenia fragmentu nieruchomości, który zapewniał jej miejsce postojowe na własnym terenie. Ponadto skarżąca zarzuciła, że w 2012 r. otrzymała zgodę budowlaną na zlokalizowanie stałego ogrodzenia w granicy swojej własności - łącznie z tą wydzieloną działką o nr [...], co dowodzi, że ww. grunt nie wchodził w skład ulicy. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi w całości z uwagi na przesłanki wynikające z art. 145 ppsa, stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez organ odwoławczy lub jej uchylenie w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga jest zasadna. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy w sposób wybiórczy i pobieżny zebrały materiał dowodowym a ocena organu co do spełnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy jest przedwczesna. Jak słusznie wskazał organ, przesłanki zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy wymagają ustalenia przez organ administracji czy nieruchomość objęta postępowaniem nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, czy była zajęta pod drogę publiczną, a przy tym, czy pozostawała we władaniu (w tym konkretnym przypadku) gminy. W sprawie nie budziło wątpliwości, że sporna nieruchomość w końcu 1998 r. stanowiła własność "prywatną" i leżała w ciągu drogi, która z dniem 1 stycznia 1999 r. miała kategorię drogi publicznej. Sporne pozostawało czy ww. działka była zajęta pod drogę publiczną i czy pozostawała we władaniu zarządcy drogi. Dowodami na przebieg i wyodrębnienie drogi i władanie publiczne wskazanymi przez organ są: mapa sporządzona przez geodetę z adnotacją, że odzwierciedla stan na 31 grudnia 1998 r. W ocenie Sądu ww. dokumentacja, na której opierał się organ przy rozpoznawaniu sprawy jest niewystarczająca do tego, by Sąd mógł zweryfikować wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko co do tego, czy ww. nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną czy też tylko leżała w jej ciągu. Przede wszystkim akta sprawy nie dają jednoznacznej odpowiedzi na pytanie czy działka nr [...] znajduje się obecnie w pasie drogowym, a tym bardziej czy taki sam stan istniał 31 grudnia 1998 r. Skarżąca zaprzecza takiemu twierdzeniu, wskazując, że teren nie był zajęty pod drogę. Na potwierdzenie powyższego twierdzenia skarżąca przedstawiła zdjęcia ww. działki. Wynika z nich w sposób oczywisty, że aktualnie, sporne narożne 6 mkw nie stanowi części drogi publicznej. W sprawie, poza oświadczeniem Wójta Gminy [...] i fragmentem mapy, nie ma przy tym przekonującego dowodu na to, że do 31 grudnia 1998 r. pas drogi obejmował sporną działkę, czemu zresztą skarżąca zaprzecza. Organ nie ustosunkował się do ww. argumentów, stąd Sąd nie ma możliwości zweryfikować na jakiej podstawie organ twierdzi, że ponad dwie dekady temu ww. teren stanowił drogę publiczną, choć obecnie, w świetle dołączonych zdjęć drogi tej niewątpliwie nie stanowi. Odnosząc się do kwestii mapy sporządzonej przez geodetę, która ma odzwierciedlać stan na 31 grudnia 1998 r. Sąd stwierdza, że z powodu braku w aktach sprawy protokołów granicznych czy też innych dokumentów, świadczących o przeprowadzeniu czynności geodezyjnych ustalania granic, mapa ta nie stanowi takiego rodzaju dowodu, na podstawie którego można niepodważanie ustalić stan faktyczny na datę 31 grudnia 1998 r. Powszechnie dostępny aktualny na datę orzekania obraz Google maps, poddaje pod wątpliwość twierdzenia organu, że sporna działka stanowi część urządzonego pasa drogowego, a zdjęcia dołączone do akt dodatkowo temu zaprzeczają. W sprawie nie ma sporu co do tego, że ul. [...] stanowiła w dacie istotnej z punktu widzenia ustawy drogę publiczną pozostającą we władaniu zarządcy drogi. W kontrolowanej sprawie nie wykazano natomiast, że sporna działka przylegająca do zajętego pod drogę publiczną pasa jezdni (chodnika) stanowiła element pasa drogowego w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd powziął istotne wątpliwości co do prawidłowości ustaleń organu co do tego, że na dzień 31 grudnia 1998 r., a więc 23 lata temu działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...]) rzeczywiście stanowiła część pasa drogowego, skoro obecnie, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, takie ustalenie nie jest oczywiste. Przywołany przez organ art. 73 ustawy nie służy regulacji stanów prawnych dróg w ogóle, a w szczególności nie może być wykorzystywany na potrzeby sporządzenia dokumentacji w celu poszerzenia drogi publicznej. Istotą tej regulacji jest odzwierciedlenie w dokumentacji geodezyjnej, a następnie w księgach wieczystych, rzeczywistego stanu faktycznego pod drogami publicznymi w dniu 31 grudnia 1998 r. – ze skutkiem płynącym z przepisów ustawy. Skoro jednak powszechnie dostępny publiczny portal wskazuje aktualnie na inne zagospodarowanie gruntu bezpośrednio przylegającego do ul. [...], niż wynika to z dołączonej do akt mapy, to tym bardziej kategoryczne twierdzenia strony skarżącej co do zagospodarowania ww. terenu powinny być zweryfikowane przez organ np. wizją w terenie i np. przesłuchaniem właścicieli sąsiednich nieruchomości. Jest to szczególnie istotne wobec regulowania stanu prawnego drogi publicznej wg stanu faktycznego sprzed ponad dwóch dekad. Tego typu dodatkowe czynności weryfikujące faktyczny przebieg pasa drogowego nie byłyby rzecz jasna konieczne, gdyby np. sporna działka od ok 30 lat była zajęta pod urządzony ze środków publicznych chodnik bądź pozostawałaby w świetle jezdni pokrytej asfaltem. Powyższe jednak w sprawie nie ma miejsca, a wobec tego decyzja zapadła w sprawie narusza przywołane w skardze przepisy procedury. Wobec tego zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą należało uchylić celem przeprowadzenia w sprawie pełnego postępowania wyjaśniającego, a następnie dokonania przez organ analizy tak zgromadzonego materiału dowodowego. Organy w tej sprawie przytoczyły argumenty na okoliczność istnienia drogi publicznej i sprawowania nad nią zarządu. Powyższe nie budzi żadnych wątpliwości. Organy nie wykazały natomiast, że działka skarżącej 31 grudnia 1998r. tworzyła pas drogi publicznej. Na tym etapie sprawy Sąd nie przesądza jej wyniku. Zadaniem Sądu nie jest "rozstrzyganie" sprawy za organ administracji a jedynie kontrola prawidłowości zapadłego rozstrzygnięcia – w szczególności pod względem oceny zgromadzonego w aktach materiału dowodowego. Organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni stanowisko Sądu zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu i przeprowadzi prawidłowo postępowanie dowodowe w celu ustalenia czy w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy. Organ zobowiązany będzie przedstawić argumenty przemawiające za słusznością i zasadnością podjętego rozstrzygnięcia, w oparciu o szerzej zgromadzony materiał dowodowy, skupiając się przede wszystkim na zweryfikowaniu faktycznego przebiegu pasa drogowego w dacie istotnej z punktu widzenia zastosowanych przepisów. Kwestie zastosowania środków dowodowych w tym zakresie Sąd pozostawia do uznania organu. Uwzględniając powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i 77 kpa, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).