I OSK 145/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Syndyka Masy Upadłości "[...]" Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 5/15 w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości "[...]" Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 5/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Syndyka Masy Upadłości "[...]" sp. z o. o. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2014 r., w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z 23 sierpnia 2010 r. Prezydent Miasta R., powołując się na art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną - wystąpił do Wojewody Ś. o wydanie decyzji potwierdzającej, że na dzień 1 stycznia 1999 r. działka nr [...] o pow. 2029 m2, objęta księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Rudzie Śląskiej, położona w obrębie W., w pasie drogi powiatowej – ulicy O., z mocy prawa stała się własnością miasta na prawach powiatu – R. W toku postępowania organ ustalił, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania była przedmiotem następujących umów: umowa z dnia 18 lipca 2000 r. o częściowym podziale majątku dorobkowego zawarta w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...], umowa sprzedaży nieruchomości z dnia 24 sierpnia 2006 r. Rep. A nr [...] na rzecz V. M. oraz umowa z dnia 25 lipca 2008 r. Rep. A nr [....] przeniesienia zorganizowanej części przedsiębiorstwa na rzecz [...] sp. z o.o. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w dniu 25 kwietnia 2013 r. Wojewoda Ś. wydał decyzję, stwierdzającą nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez miasto na prawach powiatu R. własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki, wynikające z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. Wojewoda wskazał, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Miasta R. Ponadto nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa, ani też własności jednostek samorządu terytorialnego, gdyż tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci własności przysługiwał wówczas E. K. – C. i W. C. Organ I instancji wskazał także, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w granicach pasa drogi publicznej – ulicy O. w R., stanowiąc chodnik w części asfaltowy, a w części z płytek betonowych oraz pas zieleni. Natomiast ulica O. w dniu 31 grudnia 2008 r. stanowiła ulicę miejską zaliczoną do kategorii dróg wojewódzkich, a z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. Od decyzji Wojewody Ś. z [...] kwietnia 2013 r. "[...]" sp. z o.o. wniosła odwołanie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w Warszawie. W odwołaniu zarzuciła, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., gdyż w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania nie była zajęta pod drogę publiczną. Ponadto podniosła, że w wypisie z rejestru gruntów z dnia 30 czerwca 2006 r. przedmiotowa nieruchomość była oznaczona symbolem "Bi" i zakwalifikowana jako inne tereny zabudowane, a w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 31 grudnia 1998 r. ulica O. przebiegała po sąsiedniej działce oznaczonej nr [...]. Wskazała także, że niejasne są powody nagłej zmiany kategorii przedmiotowej nieruchomości na "dr" oraz to, jakimi przesłankami kierowano się przy dokonywaniu takiej zmiany zarzucając organowi, że nie odniósł się do tej okoliczności w swojej decyzji. W konsekwencji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. oraz brak wyjaśnienia i udowodnienia wszystkich okoliczności mających wpływ na wynik sprawy, w szczególności kiedy nastąpiło zajęcie nieruchomości pod drogę oraz kiedy rozpoczęto budowę ronda przy ul. O. Postanowieniem z 10 czerwca 2014 r., sygn. XII GU 15/14, Sąd Rejonowy w Gliwicach Wydział XII Gospodarczy ds. Upadłościowych i Naprawczych ogłosił upadłość z opcją likwidacji majątku skarżącego "[...]" sp. z o.o.. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] października 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ś. z [...] kwietnia 2013 r.. Organ drugiej instancji podtrzymał stanowisko, że na dzień 31 grudnia 1998 r. zostały w sprawie spełnione łącznie wszystkie przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.. Odnosząc się do tych przesłanek organ powołał dowody na okoliczność zaistnienia każdej z nich. W szczególności Minister wskazał, że działka nr ew. [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. była zajęta częściowo pod chodnik, częściowo pod pas zieleni, a w części również pod fragment ronda oraz wyjaśnił, że powyższe wynika z porównania mapy z lipca 1987 r., sporządzonej przez A. D., z mapą sytuacyjno – wysokościową przesłaną przy piśmie Prezydenta Miasta R. z 17 listopada 2012 r. oraz z wydrukami z geoportalu przedstawiającymi aktualny przebieg ulicy. Organ II instancji wskazał także, że z metryki ul. W., sporządzonej w dniu 15 lipca 1987 r. wynika, iż już wówczas w ciągu ul. W. biegła naziemna sieć elektryczna z oświetleniem oraz sieć wodociągowo – kanalizacyjna, która istnieje do chwili obecnej i przebiega m.in. przez nieruchomość stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania, co wynika ze zdjęć z Google street view oraz informacji katastralnej R. Jednocześnie Minister stwierdził, że w latach 1998 – 1999 wykonano modernizację i przebudowę skrzyżowania ulic M. – G. – O., w ramach której na części asfaltowej chodnika zlokalizowanego na działce stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania położono płytki betonowe oraz wskazał, że z metryki ul. W. wynika, iż w 1992 r. został wykonany remont krawężników i jezdni na tej ulicy. Syndyk Masy Upadłości "[...]" sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzucił organowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną. Skarżący zarzucił także dowolną ocenę dowodów, wyrażającą się zwłaszcza w nieuwzględnieniu jako dowodu mapy zasadniczej z 1998 r., wydanej przez Urząd Miasta R., a także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu powodów, dla których została zmieniona kategoria nieruchomości z "Bi" na "dr". Jednocześnie podniósł naruszenie przez organ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z bezzasadnym utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną poprzez błędne przyjęcie, że wystąpiły przesłanki do zastosowania tego przepisu w sytuacji, gdy zdaniem skarżącego nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była zajęta pod drogę publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przystępując do rozpoznania sprawy wskazał na przepis art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, określający normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Artykuł ten nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia tego pojęcia. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., I SA 513/00). Zdaniem Sądu I instancji obszerny materiał znajdujący się w aktach przedmiotowej sprawy nie potwierdza zarzutów skargi. W sprawie bezsporne jest, że ulica O. na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich miejskich. Droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu RM z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), a w związku z tym, zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową. Sąd Wojewódzki wskazał, że zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013, poz. 260 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowana całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Natomiast o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdni wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Sąd I instancji stwierdził, przedmiotowa działka na dzień 31 grudnia 1998 r. była zajęta częściowo pod chodnik, w przeważającej części asfaltowy, z odcinkami z płytek betonowych oraz części w pod pas zieleni, a także fragment ronda. Powyższe potwierdza porównanie mapy z lipca 1987 r., sporządzonej przez A. D., z mapą sytuacyjno-wysokościową przesłaną przy piśmie Prezydenta Miasta R. z 17 listopada 2012 r. oraz z wydrukami z aktualnym przebiegiem ulicy z geoportalu. Kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 ustawy jest przesłanka władztwa publicznoprawnego. Władanie nieruchomością to dokonywanie określonego rodzaju czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego względem nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne (stationes fisci). WSA w Warszawie zauważył, że w przedmiotowej sprawie we wniosku z 23 sierpnia 2010 r. wskazano, że do dnia 31 grudnia 1998 r. Miasto R., na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działalności niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych, wykonywało faktyczne władztwo nad przedmiotową nieruchomością. W ramach bieżącego utrzymania wykonywane były naprawy nawierzchni pasa drogowego jak również umieszczane i wymieniane według potrzeb urządzenia zabezpieczające ruch drogowy, a także wydatkowano środki na odśnieżanie w okresie zimowym. W latach 1998-1999 wykonano natomiast modernizację i przebudowę skrzyżowania ulic M. – G. – O., w ramach której na części asfaltowej chodnika położonego na ww. działce położono płytki betonowe. W 1992 r. został wykonany remont krawężników i jezdni. Ponadto z metryki ul. W., sporządzonej w dniu 15 lipca 1987 r. wynika, że już wówczas w ciągu ul. W. biegła naziemna sieć elektryczna z oświetleniem oraz sieć wodociągowo-kanalizacyjna, która jak wynika ze zdjęć z Google street view oraz informacji katastralnej R., istnieje do chwili obecnej i przebiega m.in. przez działkę nr [...]. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), również w wersji obowiązującej w dniu 31 grudnia 1998 r., zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, a także wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i utylizacji unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną (a od 1 stycznia 1999 r. również w gaz), należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że wykonując te zadania jednostka samorządu terytorialnego musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad przedmiotową nieruchomością. Wszelkie czynności związane z naprawą, konserwacją czy modernizacją posadowionej w pasie ul. W. sieci i urządzeń elektrycznych musiały być zlecane przez Gminę lub z nią konsultowane. Z powyższego wynika, że czynności zarządcze w stosunku do ul. W. wykonywane były przez podmiot publicznoprawny zarówno przed dniem 31 grudnia 1998 r. jak i po tej dacie. Nie budzi także wątpliwości Sądu I instancji, że właścicielami działki nr [...] o powierzchni 0,2029 były w dacie wejścia w życie Przepisów wprowadzających osoby fizyczne – E. K. – C. i W. C., a obecnie prawo własności przedmiotowej nieruchomości przysługuje skarżącej spółce. WSA w Warszawie podkreślił, że wpis w ewidencji gruntów w przedmiotowej sprawie nie miał znaczenia dla nabycia z mocy prawa przez miasto R. nieodpłatnie własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczna ul. O. (dz. nr [...]) ponieważ istotne znaczenie miał stan faktyczny ustalony na dzień 31 grudnia 1998 r.. Zdaniem Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie organy w sposób wyczerpujący wyjaśniły okoliczności faktyczne mające wpływ na wynik sprawy oraz w sposób właściwy uzasadniły zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Syndyk masy upadłości "[...]" sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo mogącego mieć istotny wpływ na wynik postępowania naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w postaci uchybienia obowiązkowi zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz wyczerpującego rozpoznania zebranego w ten sposób materiału dowodowego, stanowiącego zarazem obrazę zasad praworządności i prawdy obiektywnej oraz niepodjęciu działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności niewyjaśnienie przestrzennych granic zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Powyższe naruszenie nastąpiło na skutek przeprowadzenia przez organ niepełnego postępowania dowodowego, opartego przede wszystkim na dowodach pochodzących tylko od jednej ze stron postępowania, bezpośrednio zainteresowanej wynikiem sprawy, tj. Prezydenta Miasta na Prawach Powiatu – R., przy równoczesnym zignorowaniu uwag zgłaszanych przez skarżącego, w tym w szczególności dowodu z mapy zasadniczej z 1998 r., wydanej przez Urząd Miasta R.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji pomimo istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w postaci uchybienia obowiązkowi wyjaśnienia w jej uzasadnieniu podstawy rozstrzygnięcia oraz nie odniesienia się w niej do wszystkich zarzutów skarżącego wyrażonych w odwołaniu, co w istocie uniemożliwiło rzeczywistą kontrolę sądowoadministracyjną rzeczonej decyzji ze względu na niewyjaśnienie istniejących wątpliwości w zakresie przekwalifikowania w 2010 r. nieruchomości stanowiącej działkę o numerze [...] z "innych terenów zabudowanych" na "dr-drogę"; - art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 19 listopada 2014 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), jak też w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz w zw. z art. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 1998 r., poprzez nierozstrzygnięcie przez Sąd I instancji sprawy z uwzględnieniem normy wynikającej z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 1998 r., pomimo unormowania art. 134 § 1 P.p.s.a., z którego wynika obowiązek Sądu I instancji uwzględnienia całokształtu okoliczności prawnych i faktycznych danej sprawy rzutujących na zgodność z prawem decyzji administracyjnej niezależnie od tego, jakie zarzuty przeciwko takiej decyzji podniosła strona w skardze; - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a., poprzez utrzymanie w mocy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. mimo, że w wyniku jej wydania doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego mających podstawowe znaczenie dla rozpatrywanej sprawy tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Skarżący kasacyjnie sformułował także zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872) w zw. z art. 1 oraz art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 1998 r. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że działka nr [...] mieści się w obszarze "zajęcia pod drogę publiczną" w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz, że znajduje się w granicach pasa drogi publicznej - ulicy O. w R. Naruszenie prawa materialnego tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w postaci jego niewłaściwego zastosowania polegało również na wadliwym uznaniu, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. "we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego". Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa procesowego wskazano, że Sąd I instancji nie odniósł się do zasadności zarzutu nieuwzględnienia jako dowodu mapy zasadniczej z 1998 r., wydanej przez Urząd Miasta R., w stopniu mogącym mieć i mającym istotny wpływ na wynik sprawy, czym naruszono wskazane w skardze kasacyjnej normy ustawy P.p.s.a.. Konsekwencją tego było przedwczesne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, na podstawie którego wydany został zaskarżony wyrok, jest wystarczający by uznać, że sprawa została w postępowaniu administracyjnym należycie wyjaśniona. Podkreślono, że stan nieruchomości należy oceniać na dzień 31 grudnia 1998 r., natomiast aktualne wydruki z geoportalu nie mogą stanowić dowodu potwierdzającego spełnienie przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Skarżący kasacyjnie od początku kwestionował ustalenie, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania była zajęta pod drogę publiczną, należało tę okoliczność szczegółowo wyjaśnić, czego nie uczyniono. Jak wynika z materiału dowodowego część nieruchomości stanowiąca działkę o numerze [...], została zajęta pod drogę publiczną dopiero po dniu 31 grudnia 1998 r., w wyniku ukończenia prac związanych z przebudową skrzyżowania ulic O. z ulicą M. Usytuowanie na przedmiotowej działce węzła komunikacyjnego (ronda) nastąpiło po dacie 31 grudnia 1998 r. co w konsekwencji nie mogło doprowadzić do powstania skutku przewidzianego w art. 73 ust. 1 wskazanej ustawy. Ponadto przedmiotowa działka, zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 30 czerwca 2006 r. była oznaczona symbolem "Bi" -"inne tereny zabudowane". Stan taki istniał również w dniu 31 grudnia 1998 r., na ten dzień ulica O. przebiegała po sąsiedniej działce oznaczonej numerem [...]. Niewyjaśnienie powyższych okoliczności stanowiło w istocie naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., co w dalszej kolejności skutkować winno uchyleniem przez sąd obu decyzji. Uchybienia w tym zakresie doprowadziły do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego podkreślił skarżący kasacyjnie, że zgodnie z powołaną ustawą, nabycie własności nieruchomości z mocy prawa uzależnione jest od łącznego spełnienia w dacie 31 grudnia 1998 r. trzech przesłanek, tj. zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz braku przysługiwania prawa własności Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Niemniej jak słusznie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 stycznia 2009 r. (sygn. akt: I OSK 678/08), "pierwsza z tych przesłanek ma kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Tylko bowiem w przypadku jej wystąpienia można i należy zbadać, czy wystąpiły również pozostałe dwie przesłanki. Z kolei jej brak przesądza odmowę potwierdzenia nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, a co za tym idzie, ustalanie w takim przypadku, czy wystąpiły pozostałe dwie przesłanki, staje się bezprzedmiotowe". Podstawowa przesłanka w postaci "zajęcia pod drogę publiczną" dla konkretnej działki o nr ew. [...] nie została natomiast spełniona, co znajduje potwierdzenie m. in. w mapach zasadniczych z roku 1998 r. wydanych przez Urząd Miejski w R. Skarżący nie kwestionuje, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. należy jednak dostrzec, że skoro nie zostały dostatecznie wyjaśnione granice zajęcia działki [...] na ten dzień, to nie może być w ogóle mowy o spełnieniu tej kluczowej przesłanki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia). Podkreślić należy, że zasadnicze zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia przepisów postępowania. Skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała w tym zakresie na naruszenie art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo mogącego mieć istotny wpływ na wynik postępowania naruszenia przepisów postępowania administracyjnego na skutek przeprowadzenia przez organ niepełnego postępowania dowodowego, poprzez pominięcie dowodu z mapy zasadniczej z 1998 r., wydanej przez Urząd Miasta R., oraz w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji pomimo niewyjaśnienia przez organy wątpliwości w zakresie przekwalifikowania w 2010 r. nieruchomości stanowiącej działkę o numerze [...] z "innych terenów zabudowanych" na "dr-drogę". W przekonaniu składu orzekającego NSA powyższe zarzuty są pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie przyjął, że przeprowadzone postępowanie odpowiadało standardom procedury administracyjnej i pozwalało na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym nie można Sądowi I instancji zarzucić nieuwzględnienia naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., bowiem do naruszenia tych przepisów w postępowaniu administracyjnym nie doszło. Jednocześnie nie można zarzucić temu Sądowi nierozpoznania wszelkich zarzutów skargi oraz zarzutów, które winien był ocenić z urzędu, w szczególności tych, które prowadzić miały do ustalenia przesłanek zastosowania w okolicznościach przedmiotowej sprawy normy wynikającej z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Ponadto dokonanym ustaleniom faktycznym i rozważaniom prawnym Sąd ten dał wyraz w szczegółowym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, spełniając w sposób wyczerpujący wymogi art. 141 § 4 P.p.s.a.. Z uzasadnienia tego wynika, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej WSA w Warszawie odniósł się do zawartego w skardze zarzutu niewyjaśnienia kwestii przekwalifikowania w 2010 r. w rejestrze gruntów nieruchomości stanowiącej działkę o numerze [...] z "innych terenów zabudowanych" na "dr-drogę" wskazując, że wpis w ewidencji gruntów w przedmiotowej sprawie nie miał znaczenia dla nabycia z mocy prawa przez miasto R. nieodpłatnie własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczna ul. O. (dz. nr [...]), ponieważ istotne znaczenie miał stan faktyczny ustalony na podstawie innych, szczegółowo zanalizowanych dowodów, na dzień 31 grudnia 1998 r.. Sąd I instancji także prawidłowo, w ocenie składu orzekającego NSA, ocenił znaczenie, jakie w przedmiotowej sprawie organy nadały informacjom zawartym w mapie z lipca 1987 r., sporządzonej przez A. Dzido oraz w mapie sytuacyjno-wysokościowej przesłanej przy piśmie Prezydenta Miasta R. z 17 listopada 2012 r.. Na mapie tej, poświadczonej za zgodność ze stanem nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Naczelnika Wydziału Dróg i Mostów Urzędu Miasta R. wyraźnie zaznaczono granice pasa drogowego ul. O., obejmujące przedmiotowa działkę. Kolejnym zarzutem skargi kasacyjnej jest naruszenie przepisów art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 19 listopada 2014 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), poprzez nierozstrzygnięcie przez Sąd I instancji sprawy z uwzględnieniem normy wynikającej z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 1998 r., pomimo unormowania art. 134 § 1 P.p.s.a., z którego wynika obowiązek Sądu I instancji uwzględnienia całokształtu okoliczności prawnych i faktycznych danej sprawy rzutujących na zgodność z prawem decyzji administracyjnej niezależnie od tego, jakie zarzuty przeciwko takiej decyzji podniosła strona w skardze. Odnosząc się do tego zarzutu należy przypomnieć, że według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. stanowi, że "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie." Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. natomiast, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Sąd I instancji stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". W przekonaniu składu orzekającego NSA Sąd i instancji, orzekając w kontrolowanej sprawie, w żaden sposób nie mógł powyższych przepisów naruszyć, wobec tego zarzut ten należy ocenić jako bezzasadny. WSA w Warszawie dokonał bowiem kontroli zaskarżonej decyzji, czego wyraz dał w uzasadnieniu wyroku. Zastosował także środek przewidziany w ustawie i oddalił skargę. Nie przekroczył także granic rozpoznawanej sprawy, jednocześnie biorąc pod uwagę wszystkie jej aspekty. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że w sytuacji, gdy zarzuty dotyczące przepisów postępowania okazały się być niezasadne, w okolicznościach przedmiotowej sprawy WSA w Warszawie prawidłowo przyjął, że w postępowaniu przez organami administracji wykazane zostało istnienie normatywnych przesłanek określonych w przepisie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością, co uzasadnia zastosowanie jego zastosowanie. Niezasadny jest zatem zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji była zgodna z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i doprowadziła do zgodnego z prawem zastosowania art. 151 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.