I SA/Wa 1210/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy Miejskiej K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpatrzeniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2011 r. nr [...] o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę K., prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie nr [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i odmówiła stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę K., prawa własności wyżej opisanych nieruchomości. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...] powołujac sie na art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), podjętą z urzędu decyzją z [...] lutego 2011 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę K., prawa własności nieruchomości położonej w obrębie nr [...] i oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...]. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie Wojewoda podał, że jak wynika z odpisu księgi wieczystej nr [...], podstawę wpisu nieruchomości, w skład której wchodziły wówczas działki nr [...] i nr [...] stanowiła decyzja Urzędu K. [...] z [...] grudnia 1979 r. nr [...]. Rejestr tych gruntów zaginął. Podział istniejącej wówczas nieruchomości na działki nr [...] i [...] nastąpił decyzją Prezydenta miasta K. z [...] grudnia 2000 r. nr [...]. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z 9 lutego 2010 r. wyjaśniła że obie działki w dniu 27 maja 1990 r. były w dyspozycji jej poprzednika prawnego, czyli Rejonu Dróg w K., który wykonywał na tych działkach czynności polegające na koszeniu trawy i usuwaniu gruzu i śmieci, które to czynności porządkowe nie należą do czynności statutowych tej jednostki. Wskazane wyżej okoliczności pozwoliły - zdaniem Wojewody – stwierdzić, że mienie stanowiące w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa i należące wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego podlegało skomunalizowaniu z mocy prawa na rzecz gminy K. Odwołująca natomiast stwierdziła, że sporne mienie wywłaszczone na wniosek jej poprzedniczki prawnej na cele rozbudowy infrastruktury drogowej, w tym autostradowej prowadzącej w kierunku K. nieprzerwanie od jego wywłaszczenia w tym i 27 rnaja 1990 r. pozostawało stale i nadal pozostaje dla tych samych celów we władaniu odwołującej. W konsekwencji powyższego podlega wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Rozpatrując sprawę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. potwierdzenie nabycia prawa własności danego mienia przez właściwą gminę następuje jeśli zostały łącznie spełnione następujące warunki: uwzględniono stan komunalizowanego mienia z dnia wejścia tego przepisu w życie, mienie wnioskowane do skomunalizowania winno stanowić wówczas własność Skarbu Państwa i należeć (w rozumieniu tego przepisu) do jednego z podmiotów w tym przepisie wymienionych, nie podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. Organ II instancji wyjaśnił, że z części wstępnej art. 5 ust. 1 ustawy wynika, że organy orzekające w postępowaniu komunalizacyjnym mają w pierwszej kolejności obowiązek zbadania właśnie przesłanek wyłączających komunalizację danego składnika (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 marca 1998 r. III RN 16/98, OSNAP 1999 r. nr 3 poz.79). Jednym z przepisów wyłączających mienie z komunalizacji następującej z mocy prawa jest art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowiący, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego) o których mowa w art. 5 ust. 1-3 nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Jednocześnie artykuł 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w przeciwieństwie do art. 5, nie posługuje się formułą przynależności mienia, lecz przyjmuje kryterium funkcji organu. Decyduje wiec stan faktyczny. Bez znaczenia jest zatem w rozumieniu tego przepisu pod jakim tytułem prawnym służy ono tym jednostkom w dniu wejścia w życie przepisu. Organ odwoławczy wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z księgi wieczystej [...] (k-13) wynika że nieruchomość oznaczona w roku 1978 jako działka nr [...], z której później wydzielono działkę nr [...], podzieloną następnie na sporne działki nr [...] oraz [...] została w tamtym czasie wywłaszczona na wniosek ówczesnej poprzedniczki prawnej odwołującej, na cele rozbudowy dróg wokół miasta K., co potwierdzają kolejne dokumenty dotyczące tego mienia w tym: wykaz zmian gruntowych (k-190), projekt podziału działki nr [...] na sporne działki nr [...] i [...] (k-17), a także porozumienie w sprawie realizacji [...] infrastruktury komunikacyjnej [...] (k-31). W ocenie organu II instancji okresowy brak wykonywania na spornym mieniu statutowych zadań organu drogowego z powodu oczekiwania na dopływ środków finansowych na ten cel nie wyłącza faktu służenia tego mienia wykonywaniu jego zadań publicznych. Również realizowanie w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. czynności porządkowych przez poprzednika prawnego odwołującej tylko potwierdza faktyczne władanie tym mieniem przez tego poprzednika. Skoro więc sporne mienie służyło w dniu 27 maja 1990 r. wykonywaniu zadań publicznych poprzednika prawnego odwołującej, będącego organem rządowej administracji drogowej, to podlegało ono wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa na podstawie art. 11 ust 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Organ wyjaśnił, że powyższe okoliczności wskazują również że odwołująca będąca następcą prawnym poprzednio działających rządowych organów dróg publicznych ma interes prawny do występowania w tym postępowaniu i ma przymiot strony. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miejska K. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzuciła: - naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 7 kpa poprzez niewyczerujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności zaś poprzez nie zweryfikowanie rozbieżności w zajmowanym stanowisku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie służenia wykonywania zadań statutowych na dzień 27 maja 1990 r., odnośnie działek [...] i [...], - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w piśmie z 12 czerwca 2006 r. nr [...] Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad poinformowała, że działka [...] zgodnie z decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...] na odcinku od węzła [...] w O. oraz decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] sierpnia 1999 r. nr [...] jest przeznaczona pod planowane przystosowanie istniejącego pasa drogi ekspresowej - [...] obejścia miasta K. do warunków autostrady płatnej, natomiast działka [...] nie była wykorzystywana na cele statutowe zarządcy i jako zbędna dla potrzeb drogownictwa została przekazana do zasobu Skarbu Państwa. Skarżąca podniosła, że ponieważ z ww. pisma wynikało, że działki [...] i [...] nie służyły w dniu 27 maja 1990 r. wykonywaniu zadań publicznych Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (jej poprzednika prawnego), dokumentacja dotycząca tych działek została przekazana do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. w celu wydania decyzji komunalizacyjnej. Natomiast w piśmie do [...] Urzędu Wojewódzkiego z 9 lutego 2010 r. nr [...] Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad stwierdziła, że sporne działki pozostawały w 27 maja 1990 r. w faktycznym władaniu Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...], która poprzez swoją jednostkę pomocniczą Rejon Dróg w K., realizowała na tym mieniu czynności polegające na koszeniu trawy, usuwaniu gruzu i śmieci itp. Zdaniem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wykonywanie tych czynności świadczy o tym, że przedmiotowe działki służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwych organów administracji rządowej, a zatem działki te nie stały się mieniem komunalnym. Skarżąca wskazała na sprzeczność stanowiska Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad odnośnie służenia wykonywania zadań statutowych wg stanu na dzień 27 maja 1990 r. działek [...] i [...], która nie została dotychczas wyjaśniona w trakcie postępowania. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podał, że w jego ocenie nabycie spornego mienia pod inwestycje drogowe oraz faktyczne władanie nim przez ówczesną Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w [...] (k-13 i k-19) będącą inwestorem bezpośrednim budowy publicznych dróg ponadlokalnych - krajowych i wojewódzkich - należało wówczas do jednego z podstawowych zadań publicznych każdej takiej Dyrekcji co wynikało z § 8 ust 1 i ust 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 grudnia 1985 r. w sprawie powołania i zakresu działania Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych, oraz organizacji i zakresu działania dyrekcji okręgowych dróg publicznych i jednostek im podległych (Dz. U z 1986 r. nr 1 poz. 2). W związku z tym sporne mienie było wyłączone z komunalizacji następującej z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Organ wskazał, że sprzeczne twierdzenia zainteresowanych uczestników postępowania (Dyrekcji Dróg oraz miasta K.) nie były podstawą podjęcia kwestionowanej decyzji organu odwoławczego lecz wymienione w decyzji dokumenty i przepisy prawa w tym: wypis z księgi wieczystej [...] (k-13) wykaz zmian gruntowych tego mienia (k-19), oraz projekt podziału działki nr [...] na sporne działki nr [...] i [...] (k-17). Dokumenty te w powiązaniu z art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. stanowią, zdaniem organu odwoławczego, wystarczające podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa ocena, czy dana nieruchomość służyła wykonywaniu konkretnych zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej winna być dokonana według stanu na dzień wejścia w życie ustawy, to jest na 27 maja 1990 r. Nie może więc mieć znaczenia w sprawie faktyczny sposób wykorzystywania mienia w dacie wydawania decyzji, ani na przyszłość (por. wyrok NSA z 2 VII 2006 r., I OSK 1905/06, Lex 490147). W niniejszej sprawie organ II instancji uchylając decyzję Wojewody [...] i orzekając co do istoty sprawy, nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, że obydwie działki służyły wykonywaniu konkretnych zadań publicznych przez ówczesną Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w [...] właśnie w dniu 27 maja 1990 r. Z dowodów, na które powołuje się organ, okoliczności powyższe nie wynikają. Organ II instancji powołał się na dokument, który określił jak wypis z księgi wieczystej [...] (k.13 akt adm.). Jednakże jest to tylko mało czytelna notatka sporządzona przez inspektora Urzędu Miasta K., który zapoznawał się z treścią dawnej księgi wieczystej dotyczącej m. in. działki nr [...] (z której w wyniku kolejnych podziałów i zmiany oznaczeń ewidencyjnych powstały sporne działki). Zważyć należy, ze zasady uzyskiwania odpisów z księgi wieczystej regulują przepisy art. 362, art. 364 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Wymóg ten spełnia jedynie odpis z księgi wieczystej [...] (k.9- 11). Brak jest natomiast odpisu dotyczącego dawnej księgi wieczystej [...], na który organ II instancji się powołał i z którego wywodzi skutki prawne. Jednakże nawet z treści notatki dotyczącej tej księgi nie da się wywieść, że działki nr [...] i [...] służyły w dniu 27 maja 1990 r. wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Z pkt C.4 notatki wynika, że wszczęto postępowanie wywłaszczeniowe co do części byłej działki [...] do pow. [...] m kw. na rzecz Dyrekcji Rozbudowy Miasta K. Jednakże numer decyzji wywłaszczeniowej nie odpowiada numerowi decyzji wywłaszczeniowej wskazanemu w księdze wieczystej [...]. Otóż w księdze tej, w rubryce "Wnioski i podstawy wpisu w księdze wieczystej", wpisany jest nr decyzji wywłaszczeniowej z [...] grudnia 1979 r. jako [...]. Tymczasem w notatce inspektora widnieje numer [...]. Natomiast w pkt. C.5 notatki wprawdzie numer decyzji wywłaszczeniowej jest zgodny z numerem wskazanym w księdze wieczystej [...], ale nie wynika na rzecz jakiego podmiotu nastąpiło wywłaszczenie. Wobec tego nadawanie tej notatce tak istotnej mocy dowodowej jest z przyczyn wyżej wskazanych nieuzasadnione, tym bardziej, że i tak nie dotyczy ona stanu prawnego na datę istotną dla komunalizacji, lecz odnosi się stanu istniejącego w 1978 r. Z tych samych powodów nie jest dowodem na spełnienie przesłanek z art. 5 ust.1 w zw. art. 11 ust 1 pkt. 1 ustawy komunalizacyjnej wykaz zamian gruntowych, ani decyzja podziałowa nieruchomości z 27 grudnia 2000 r., jak również porozumienie z 2007 w sprawie realizacji [...] infrastruktury komunikacyjnej [...]. Jak to już wyżej wskazano, nie ma znaczenia faktyczny sposób wykorzystywania mienia w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej, ani plany co do tego mienia na przyszłość. Należy podzielić zarzuty skargi, że organ II instancji nie odniósł się do dwóch sprzecznych w treści dokumentów nadesłanych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad z 12 czerwca 2006 r. i 9 lutego 2010 r. Otóż z pierwszego z tych pism wynika, że zgodnie z decyzją lokalizacyjną z [...] grudnia 1998 r. działka nr [...] jest przeznaczona pod planowane przystosowanie istniejącego pasa drogi ekspresowej do warunków autostrady płatnej. Natomiast działka nr [...] nie była wykorzystywana na cele statutowe zarządcy i jako zbędna została przekazana do zasobów Skarbu Państwa. Z kolei w piśmie z 9 lutego 2010 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad stwierdziła, że obydwie działki były w dniu 27 maja 1990 r. w dyspozycji jej poprzednika prawnego. Organ odwoławczy nie wyjaśnił powyższych sprzeczności. Załączone do akt sprawy wypisy z rejestru gruntów wprawdzie wskazują, że sporne działki oznaczone są symbolem "dr" czyli drogi, jednakże wypisy te dotyczą stanu z lipca 2008 r. Ponadto postępowanie nie wykazało, jakie to były drogi w dniu 27 maja 1990 r. oraz jak były wykorzystywane w tej dacie, a wobec tego, w jaki sposób była spełniona przesłanka ,,służenia wykonywaniu zadań publicznych", o jakim mowa w art. 11 ust.1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Jest to tym bardziej istotne w kontekście pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z 12 czerwca 2006 r. Jeżeli organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji i orzeka co do istoty sprawy, to rozstrzygnięcie jego powinno znaleźć oparcie we wszechstronnie zebranym i właściwie ocenionym materiale dowodowym. Organ powinien wyjaśnić, dlaczego niektórym dowodom dał wiarę, a innym jej odmówił. Z przyczyn wyżej omówionych zasady powyższe nie zostały zachowane, czym organ naruszył przepisy art. 7, 77 § 1, art. 80 i 138 § 1 pkt 2) kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wszechstronnie zebrane i ocenione dowody mogłyby doprowadzić do innego rozstrzygnięcia. Natomiast wydając decyzję o odmowie komunalizacji z mocy prawa, wobec uznania, że zaistniały przeszkody z art. 11 ust. 1 pkt 1) ustawy, bez dokonania właściwej oceny, czy nieruchomość służyła wykonywaniu konkretnych zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej według stanu na dzień 27 maja 1990 r., organ naruszył przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 1) ustawy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dlatego mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 145 § 1 pkt 1) a) i c) oraz art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. z 2012 r., poz. 270). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem stanowiska wynikającego z niniejszego uzasadnienia.