I SA/Wa 1211/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Wojewoda [...] ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. stwierdził nabycie przez Powiat W. z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w I., oznaczonej jako działka Nr [...] w obrębie [...], o powierzchni [...] m2. Decyzją z tej samej daty Wojewoda [...] potwierdził również nabycie przez Powiat W. z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w I., oznaczonej jako działka Nr [...] w obrębie [...], o powierzchni [...] m2. Powyższe decyzje zostały wydane w oparciu o art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 827 ze zm. – dalej: Przepisy wprowadzające). Zgodnie z tym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Właścicielem obydwu nieruchomości przed dniem 1 stycznia 1999 r. był J. M., który wnioskiem z dnia 28 grudnia 2005 r. wystąpił o wypłatę odszkodowania za nieruchomości zajęte pod część dróg publicznych kategorii powiatowej – ulicę [...] w I. Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. M. w wysokości [...] zł za nieruchomość gruntową położoną w gminie I., zajętą pod część dróg powiatowych – ulicę [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne: Nr [...] o powierzchni [...] m2 i Nr [...] powierzchni [...] m2 z obrębu [...], dla której [...] Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego W., prowadzi księgę wieczystą [...], zobowiązując jednocześnie Powiat W. do wypłaty tego odszkodowania w terminie 14 dni, od kiedy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu Starosta podał, że wysokość odszkodowania wynika z wartości przejętej nieruchomości, a wartość ta została określona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2009 r. i organ nie znalazł podstaw do zakwestionowania tego operatu. W odwołaniu od powyższej decyzji J. M. zarzucił jej naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4 i art. 80 K.p.a. Stwierdził, iż wobec nie otrzymania żadnych wyjaśnień na swoje zastrzeżenia wobec operatu zgłoszone w piśmie z dnia 30 kwietnia 2010 r., nie może uznać za przekonujące lakonicznego stwierdzenia Starosty, iż nie znalazł on podstaw do zakwestionowania operatu szacunkowego. W ocenie odwołującego operat nie spełnia wymogów określonych w art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda [...] stwierdził, że na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wprawdzie z treści § 4 rozporządzenia wynika, że przy stosowaniu podejścia porównawczego przy sporządzaniu operatu szacunkowego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen, jednak § 36 ust. 2 pkt. 2 tego rozporządzenia pozwala w przypadku braku cen przy określaniu wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne na zastosowanie podejścia porównawczego określającego wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne, jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %. Zgodnie z brzmieniem § 36 ust. 5 powyższego rozporządzenia, przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt. 2 stosuje się odpowiednio do określenia wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, z tym, że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień [...] października 1998 r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem. Na potrzeby niniejszego postępowania administracyjnego sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] listopada 2009 r. operat szacunkowy. Rzeczoznawca, zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n., potwierdziła aktualność oszacowanej wartości nieruchomości na dzień [...] listopada 2010 r. Wojewoda [...] zaznaczył, że w postępowaniu mającym na celu wyłącznie ustalenie odszkodowania, organ pierwszej instancji powinien zdecydować, czy w konkretnym przypadku należy przeprowadzić rozprawę administracyjną. W dniu 16 kwietnia 2010 r. J. M. zapoznał się z dokumentami zgromadzonymi w przedmiotowym postępowaniu oraz z operatem szacunkowym. Następnie pismem z dnia 30 kwietnia 2010 r. oświadczył, że przedmiotowy operat nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania, ponieważ obarczony jest licznymi błędami formalno - prawnymi oraz merytorycznymi, wymieniając kolejno uchybienia. W takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie winien był podjąć dodatkowe czynności w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Podejmując te dodatkowe czynności organ w pierwszej kolejności winien był przeprowadzić rozprawę administracyjną z udziałem rzeczoznawcy majątkowego, który udzieliłby wyjaśnień, co do treści operatu, a jeśli to nie rozwiałoby wątpliwości, organ mógł np. żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu, a nawet zlecić sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Strona na rozprawie administracyjnej miałaby możliwość konfrontacji swojego stanowiska ze stanowiskiem rzeczoznawcy majątkowego. Brak takiej możliwości narusza art. 8 oraz 9 k.p.a. Wojewoda [...] stwierdził również, iż operat szacunkowy, jako dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji. Rzeczoznawca ma wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 860/08). Operat szacunkowy stanowi zatem dowód z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.), podlega ocenie przez organ administracji, tak jak każdy dowód, z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Zatem, zdaniem Wojewody [...], zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy na istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. M. Zaskarżonej decyzji zarzucił wadliwe ustalenie stanu faktycznego, wadliwą interpretację przepisów prawa, powoływanie się na przepisy prawa w brzmieniu nieaktualnym w dniu wydania decyzji. Skarżący podał, że ma podstawy twierdzić, iż operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. w dniu [...] listopada 2009 r. nie miał potwierdzenia aktualności na dzień [...] listopada 2010 r. (nie miał stosownej klauzuli – art. 156 ust. 4 u.g.n.) i w związku z tym był w dniu wydania decyzji przez Starostę nieaktualny. Stosownej klauzuli nie było bowiem w dniu [...] stycznia 2011 r., w którym otrzymał uwierzytelniony przez D. R. – Naczelnika Wydziału Gospodarki Mieniem, wyciąg z operatu szacunkowego. Stosownej klauzuli nie było także w dniu [...] stycznia 2011 r., w którym to dniu oryginał operatu szacunkowego (bez klauzuli aktualności) znajdował się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym, w aktach sprawy dotyczącej skargi na bezczynność Starosty W. sygn. akt ISAB/Wa/253/10. Uwierzytelniony odpis operatu (bez klauzuli aktualności) od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] marca 2011 r. znajdował się w Departamencie Gospodarki Nieruchomościami Ministerstwa Infrastruktury, a po tym dniu odpis operatu (także bez klauzuli aktualności) znajdował się w Komisji Odpowiedzialności Zawodowej Rzeczoznawców Majątkowych. Ponieważ, kwestia ważności operatu szacunkowego ma kluczowe znaczenie dla postępowania ustalającego wysokość odszkodowania, należałoby wyjaśnić: 1. czy istnieją dwa oryginały operatu szacunkowego sporządzonego przez M. S. w dniu [...] listopada 2009 r., różniące się tym, że na jednym klauzula jego aktualności na dzień [...] listopada 2011 r. jest, a na drugim nie ma? 2. czy Naczelnik Gospodarki Mieniem w Starostwie Powiatu W. poświadczyła nieprawdę umieszczając swój podpis w dniu [...] stycznia 2011 r. na uwierzytelnionym wyciągu z operatu szacunkowego, na którym klauzuli aktualności na dzień [...] listopada 2010 r. nie ma? 3. czy rzeczoznawca majątkowy M. S. nadała klauzulę aktualności swojego operatu po [...] stycznia 2011 r. i klauzulę tę antydatowała? 4. czy, jeżeli miało miejsce antydatowanie klauzuli aktualności, to czy miało to miejsce za przyzwoleniem pracowników Starosty W., Wojewody [...] czy może Miasta W., skąd skarżący otrzymał zawiadomienie o przekazaniu akt sprawy do Wojewody [...]? Ponadto, Wojewoda [...] rozpatrując sprawę jako organ II instancji powinien (jeżeli nie miał wątpliwości co do aktualności operatu szacunkowego) ocenić rozstrzygnięcie Starosty merytorycznie, podać przyczyny dla których sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia i jednoznacznie wskazać organowi I instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sugerowanie Staroście przeprowadzenie rozprawy w trybie art. 89 §1 K.p.a. nie zapewni, ani przyspieszenia, ani uproszczenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Następnie skarżący w obszernym piśmie procesowym z dnia 21 listopada 2011 r. rozszerzył zarzuty skargi zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie bez wykazania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz niewskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, 2. art. 136 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, 3. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a. i przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z art. 138 § 2 K.p.a., 4. zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 15 K.p.a., 5. art. 7, art. 10, art. 12, art. 76 § 1, art. 77, art. 140 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, mimo że część jej zarzutów, zwłaszcza dotyczących uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., można uznać za trafne. Nie miało to jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia, które mimo tych uchybień w ostateczności odpowiada prawu. Głównym zarzutem skarżącego pod adresem kwestionowanej decyzji, wyłaniającym się zarówno ze skargi jak i z pisma procesowego z dnia 21 listopada 2011 r., jest bezpodstawne, w ocenie skarżącego, przedłużanie przez Wojewodę [...] postępowania, z uwagi na uchylenie decyzji Starosty i przekazanie sprawy do organu I instancji, zamiast wydania merytorycznego orzeczenia w sprawie. Do tego w istocie sprowadza się bowiem argumentacja powołana dla uzasadnienia naruszenia art. 138 § 2, art. 136, art. 107 § 3, art. 15 i art. 12 K.p.a. Zdaniem sądu skarżący nie jest jednak konsekwentny, gdyż zarówno w piśmie z dnia 30 kwietnia 2010 r., jak i później w odwołaniu od decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2010 r., podnosił liczne zarzuty pod adresem operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2009 r. W skardze do sądu natomiast, oprócz powyższych zarzutów, podważył również aktualność całego operatu, z punktu widzenia art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. Zarzut naruszenia tej normy pojawił się wprawdzie także w odwołaniu od decyzji organu I instancji, lecz tam nie został w ogóle uzasadniony. Prawdopodobnie z tego powodu organ II instancji nie odniósł się do tego zarzutu, dysponując egzemplarzem operatu szacunkowego, na której widniała klauzula aktualizacyjna. Świadczyć o tym może treść odpowiedzi na skargę. Zauważyć w tym miejscu należy, że operat szacunkowy jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej odszkodowania za nieruchomość przejętą, w trybie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, z mocy prawa przez podmiot publiczny. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że "sporządzenie na nowo operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Uzasadnia to zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., bowiem operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 9.12.2010 r. I OSK 226/10, LEX nr 745181). Gdyby przedmiotem zarzutów skarżącego był jedynie fakt, że organ II instancji uchylając decyzję pierwszoinstancyjną nie odniósł się do jego argumentów podniesionych w piśmie z dnia 30 kwietnia 2010 r., czyli de facto nie ocenił powtórnie operatu szacunkowego z punktu widzenia merytorycznych zarzutów skarżącego odnośnie operatu, to zagadnieniem kontrowersyjnym na tle przytoczonego orzecznictwa byłaby kwestia, czy takie zachowanie organu II instancji byłoby naruszeniem art. 15 K.p.a. Wydaje się, że w sytuacji, kiedy organ I instancji z naruszeniem powołanych przez skarżącego w odwołaniu przepisów (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4 i art. 80 K.p.a.) nie ustosunkował się w ogóle do zarzutów kierowanych przeciwko operatowi, byłby to powód do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Innymi słowy, taka sytuacja oznaczałaby, że operat nie został poddany dwukrotnej ocenie organów obydwu instancji, skoro organ I instancji nie odniósł się w ogóle do zarzutów strony kierowanych przeciwko operatowi. W ocenie sądu takich wątpliwości nie można już mieć w sytuacji, gdy kwestionowana jest sama aktualność operatu, czyli to, czy w ogóle może on stanowić dowód w sprawie (art. 156 ust. 3 w zw. z ust. 1 u.g.n.). Tym bardziej, że kwestią poddawaną w wątpliwość jest, czy przy wydawaniu decyzji przez organ I instancji operat szacunkowy był aktualny, a jeśli tak, to w jakich okolicznościach, w świetle zarzutów skarżącego, doszło do aktualizacji operatu. Sąd zauważa, że zamieszczenie klauzuli, iż "Na podstawie art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami potwierdzam aktualność oszacowanej wartości na dzień 26.11.2010 r." nie przesądza, że klauzula taka została złożona przez rzeczoznawcę majątkowego przed dniem wydania decyzji (30 grudnia 2010 r.) przez organ I instancji. Nie ma na niej bowiem daty, kiedy rzeczoznawca majątkowy dokonał aktualizacji. Ten fakt musi więc zostać wyjaśniony przez organ I instancji, który uznał, że operat był aktualny w dniu wydawania przez niego decyzji. Wszak w trakcie postępowania przed tym organem musiało dojść do aktualizacji operatu, jeśli miałby on stanowić podstawę ustalenia wartości nieruchomości. Obowiązkiem tym (wyjaśnienia daty nadania klauzuli aktualizacyjnej operatowi) nie można w takiej sytuacji obarczać Wojewody [...], który musiałby wyjaśniać niejako "za Starostę" okoliczności, w jakich doszło do aktualizacji operatu. Okoliczności te mają zasadniczy (a więc i istotny – art. 138 § 2 K.p.a. w obecnym brzmieniu) wpływ na to, czy operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2009 r. mógł stanowić dowód będący podstawą ustalenia wartości nieruchomości. To, zdaniem sądu, przesądza, w okolicznościach niniejszej sprawy, że decyzja wydana przez organ II instancji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. jest orzeczeniem zgodnym z prawem. Pomocna, w wyjaśnieniu tych istotnych okoliczności, może być rozprawa administracyjna, przeprowadzona z udziałem strony i rzeczoznawcy majątkowego, co zasugerował organ II instancji. Okolicznościami wyjaśnianymi na takiej rozprawie mogą być też zarzuty stawiane operatowi przez skarżącego, do których w ostateczności powinien odnieść się organ I instancji, jeśli okaże się, że operat z dnia [...] listopada 2009 r. w dalszym ciągu może być opinią o wartości nieruchomości zajętej pod część ulic [...] w I. Jeśli zaś okaże się, że powyższy operat nie może być wykorzystany do celu, w jakim został wykonany, to tym bardziej zasadne było zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. W takiej sytuacji za niezasadne należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 76 § 1, art. 77 w zw. z art. 140 K.p.a., gdyż żądanego przez skarżącego uzupełnienia postępowania dowodowego nie mógł przeprowadzić w trybie art. 136 K.p.a. organ II instancji. A nie do końca odpowiadające treści art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie zaskarżonej decyzji było po części wynikiem braku uzasadnienia w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. W ostateczności jednak naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. W tej sytuacji uznając, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.