I SA/Wa 1212/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi I. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 28 stycznia 2020 r., nr 217/2020, Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda, "organ odwoławczy") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm., dalej; u.g.n.") - po rozpatrzeniu odwołania I. L. oraz L. K., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: "organ I instancji", "Starosta") z 19 lipca 2018 r., nr 165/2018, odmawiającą zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] Dzielnica [...], w rejonie ul. [...], stanowiącej część dawnej działki nr [...] z obrębu [...], pochodzącej z tabeli likwidacyjnej [...], dz. "[...]" ZD [...], aktualnie oznaczonej jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni (ta część ca ) 1986 m2. Decyzja organu odwoławczego została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z 18 maja 1978 r., nr TV.631/8/77/HW - na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położone w [...] przy ul. [...] i ul. [...] o łącznej powierzchni 4,9427 ha. W skład przedmiotowej nieruchomości wchodziły działki: – nr [...] o powierzchni 0,7368 ha, z obrębu [...], – nr [...] o powierzchni 1,2282 ha, z obrębu [...], – nr [...] o pow. 1,8949 ha z obrębu [...],  – nr [...] o pow. 1,0828 ha z obrębu [...] (w skład której wchodzi objęta wnioskiem część dawnej działki nr [...] z obrębu [...], aktualnie oznaczonej jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni ok. 1968 m2). Wywłaszczona nieruchomość stanowiła własność J. oraz L. K. i została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" - zgodnie z decyzją lokalizacyjną z 27 czerwca 1973 r., nr 171/73. Wnioskiem z 5 sierpnia 1988 r. J. i L. K. wystąpili o zwrot nieruchomości stanowiących działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...], wskazując na upływ 10 lat od daty wywłaszczenia nieruchomości i pozostawanie ich w stanie niezagospodarowania na cele wywłaszczenia. W dniu 19 maja 1989 r. byli właściciele J. i L. . wystąpili o zwrot pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...], jako przyczynę wskazując niezagospodarowanie przez 10 lat od daty wywłaszczenia. Decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] z 28 marca 1990 r, nr 1899/6 - zgodą stron - uchylono ww. decyzję wywłaszczeniową w części dotyczącej wywłaszczenia działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,7368 ha i nr [...] z obrębu [...] o pow. 1,2282. W dniu 19 września 1990 r. byli właściciele złożyli ponownie, w stosunku do działki nr [...] z obrębu [...], wniosek o jej zwrot. Burmistrz Dzielnicy [...] decyzją z 1 lipca 1991 r., nr 155/91, odmówił zwrotu działek nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...]. Decyzją z 14 października 1991 r., nr 509/91 Wojewoda [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wnioskiem z 1993 r. małżonkowie K. ponownie wystąpili o zwrot dawnych działek nr [...] i nr [...], a następnie we wniosku z 28 stycznia 1997 r. wystąpili do Urzędu Rejonowego w [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...] pomiędzy ul. [...] a ul. [...]. Pismem z 4 października 1999 r. wnioskodawcy cofnęli roszczenie o zwrot w zakresie części dawnej działki nr [...] o powierzchni 5465 m2, obecnie oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] w związku z ugodą zawartą ze Spółdzielnią [...] "[...]" w [...]. Decyzją z 20 maja 2002 r., nr 308/ZP/2002 (zmienioną następnie za zgodą stron decyzją z 7 listopada 2002 r., nr 743/ZP/2002) Starosta Powiatu [...] zwrócił nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,2562 ha, będącą częścią dawnej działki nr [...] z obrębu [...]. Po wyznaczeniu przez Wojewodę Mazowieckiego (postanowieniem z 28 listopada 2004 r.) Starosty [...] - jako organu właściwego do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości stanowiącej dawną działkę nr [...] z obrębu [...] - decyzją z 31 sierpnia 2010 r., organ ten orzekł zwrot na rzecz uprawnionych osób zabudowanej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] t.j. projektowanej działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 3086 m2, będącej częścią dawnej działki nr [...] z obrębu [...]. Decyzją z 29 listopada 2010 r., nr 3177/10, Wojewoda Mazowiecki uchylił powyższą decyzję w całości przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Starosta [...] decyzją z 25 listopada 2011 r., nr [...], ponownie orzekł o zwrocie projektowanej działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 2836 m2 będącej częścią dawnej działki nr [...] z obrębu [...]. Wojewoda Mazowiecki decyzją z 13 września 2012 r., nr 1453/2012, uchylił powyższą decyzję do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z 5 listopada 2013 r., nr 179/2013, Starosta [...] po raz kolejny orzekł zwrot powyższej nieruchomości. Decyzją z 21 sierpnia 2014 r., nr 1472/2014, Wojewoda Mazowiecki utrzymał przedmiotową decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt. I SA/Wa 2954/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, zaś skarga kasacyjna Miasta st. Warszawy została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn.. akt. I OSK 1611/15. W dniu 27 lutego 2004 r. zmarł J. K., a spadek po nim z mocy ustawy, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział II Cywilny z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt II Ns [...] nabyły córki: L. K. oraz I. L. Wnioskiem z 7 sierpnia 2017 r. spadkobierczynie doprecyzowały roszczenia o zwrot wskazując, że wnoszą o zwrot części dawnej działki nr [...] z obrębu [...], obecnie oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni około 1968 m2 oraz o część dawnej działki nr [...] z obrębu [...], obecnie oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...]. W stosunku do nieruchomości stanowiącej część dawnej działki nr [...] z obrębu [...], obecnie oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], Prezydent m. st. Warszawy nie wyłączył się z postępowania a Wojewoda Mazowiecki nie wyznaczył Starosty [...] do załatwienia sprawy w tym zakresie. Powołaną na wstępie decyzją z 19 lipca 2018 r., nr 165/2018, Starosta [...] odmówił uprawnionym osobom zwrotu wnioskowanej części nieruchomości wskazując, że realizacja celu wywłaszczenia, t.j. budowa osiedla mieszkaniowego z usługami nastąpiła w terminach ustawowych wykluczających zwrot oraz, że na realizację celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości złożyło się nie tylko wybudowanie budynków mieszkalnych, usługowych, urządzeń ale także ciągów komunikacyjnych, parkingów, terenów rekreacyjnych, sportowych jak i zieleni osiedlowej. Od ww. decyzji Starosty odwołanie wniosły I. L. oraz L. K., zarzucając rozstrzygnięciu oparcie się na niekompletnym materiale dowodowym oraz brak wnikliwego wyjaśnienia czy na całości wnioskowanej nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot został zrealizowany cel wywłaszczenia polegający na zagospodarowaniu tej części działki w sposób zgodny z treścią decyzji z dnia 31 grudnia 1977 r. o zatwierdzeniu Planu realizacyjnego. Wojewoda Mazowiecki decyzją z 28 stycznia 2020 r., nr 217/2020, po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 19 lipca 2018 r., nr 165/2018. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie kwestionowany przez stronę cel wywłaszczenia określony został w decyzji o lokalizacji szczegółowej z 27 czerwca 1973 r., nr 171/73, jako realizacja budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" a plan realizacyjny na obszar objęty wnioskiem o zwrot został zatwierdzony decyzją z 31 grudnia 1977 r., nr UA.AR-1259/77. Wojewoda wyjaśnił, że prowadząc postępowanie w przedmiocie ustalenia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot i czy jego realizacja nastąpiła na całej nieruchomości, organ I instancji prawidłowo wystąpił do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie o dokumentację fotograficzną na wskazane we wniosku daty, pozwalające na ustalenie zgodności zagospodarowania obszaru w kontekście wymaganych terminów ustawowych. Organ I instancji zasadnie też wystąpił o opinię geodety uprawnionego w zakresie fotogrametrii i teledetekcji w sprawie interpretacji pozyskanych zdjęć lotniczych. Z treści opinii z 5 maja 2018 r., sporządzonej przez uprawnionego fotogrametrę mgr. inż. B. B. wynika, że "Odfotografowana sytuacja na wszystkich opiniowanych zdjęciach lotniczych wykonanych w 1990, 1997 oraz 2005 r. potwierdza wykonanie zgodnie z planem realizacyjnym osiedla mieszkaniowego wraz z ulicami i zielenią miejską, w tym na działkach ewidencyjnych dz. nr [...] cz., dz. nr [...] cz., dz. nr [...] cz. z obrębu [...], stanowiących części dawnej działki nr [...] z obrębu [...] (...). W związku z potrzebą uzupełnienia materiału dowodowego Wojewoda Mazowiecki pismem z 14 października 2019 r. wystąpił do Starosty [...] o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia opinii fotogrametrycznej z 5 maja 2018 r. poprzez wyjaśnienie przyczyn rozbieżności pomiędzy granicami działki wynikającymi z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy a granicami zakreślonymi przez fotogrametrę. Organ odwoławczy zwrócił się także o uzupełnienie wydanej opinii w przedmiocie realizacji celu wywłaszczenia także na obszarze zachodniej części działki objętej wnioskiem. W dniu 18 października 2019 r. mgr inż. B. B. - fotogrametra uprawniony - sporządziła opinię uzupełniającą do opinii z 5 maja 2018 r., w której wyjaśniła, że ograniczony zasięg sytuacji odfotografowanej na fragmencie barwnego zdjęcia lotniczego numer 1502 z szeregu 10 wykonanego 20 maja 2005 r. nie pozwalał na uwidocznienie zachodniej granicy opiniowanej działki ewidencyjnej nr 18/3. Na przedmiotowym zdjęciu odfotografowany został jedynie fragment osiedlowego ciągu komunikacyjnego oraz niewielki fragment jednej alejki osiedlowej wraz z częścią urządzonych terenów zielonych. Na fragmencie czarno-białego zdjęcia numer 8560 wykonanego w 1990 r. oraz fragmencie barwnego zdjęcia numer 1441 wykonanego 17 maja 1997 r. granice opiniowanej działki zostały na nowo zakreślone, uwzględniając zachodnią granicę tej działki wynikającą z zasięgu dawnej działki nr [...]. Na obu powyżej wskazanych fragmentach zdjęć lotniczych w uzupełnionej zachodniej części działki numer 18/3 stanowiła ona fragment osiedlowego ciągu komunikacyjnego oraz trzech alejek osiedlowych. Pozostała część działki stanowiła urządzoną zieleń osiedlową w postaci trawników, skarp oraz drzew i krzewów. Wskazano ponadto, że "brak obfotografowanej niewielkiej części tej działki nie zmienia wniosków zawartych w opinii z 5 maja 2018 r. z uwagi na fakt, że co najmniej od 1990 r. cały obszar działki numer [...] stanowi część osiedlowych ciągów komunikacyjnych i osiedlowych terenów zielonych oraz bloków mieszkalnych urządzonego osiedla mieszkaniowego, a ponieważ zagospodarowanie zachodniej części działki ewidencyjnej numer [...] jest niezmienne co najmniej od 1990 r., poprzez rok 1997 i jest tożsame z aktualnym stanem jej zagospodarowania, nie zaistniała konieczność pozyskania dodatkowego zdjęcia z 2005 r. obejmującego brakujący fragment tej działki". Wojewoda nie podzielił poglądu odwołujących się, że w każdym wypadku należało szczegółowo odnieść istniejące aktualnie na poszczególnych działkach urządzenia do urządzeń planowanych przy wywłaszczeniu. Organ odwoławczy podkreślił, że z aktualnie obowiązującej linii orzeczniczej wynika, iż wystarczającą przesłanką jest stwierdzenie istnienia funkcjonalnego związku infrastruktury z potrzebami osiedla mieszkaniowego oraz, że dopuszczalne jest także inne niż pierwotnie planowane zagospodarowanie obszaru, o ile mieści się ono w celowym zapewnieniu zaspokojenia planowanych na tym obszarze potrzeb mieszkańców wybudowanego osiedla, w ramach tak spełnianej funkcji. W ocenie Wojewody Mazowieckiego postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest zgodne z przepisami prawa a materiał zgromadzony w sprawie potwierdza zaistniałe fakty. W kwestii oceny terminów, w jakich inwestycja została zrealizowana organ odwoławczy stwierdził, że Starosta [...] prawidłowo ustalił daty istotne z punktu widzenia oceny czy do realizacji celu wywłaszczenia doszło przed złożeniem pierwotnego wniosku o zwrot nieruchomości i wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podniesione w odwołaniu zarzuty, jakoby Protokół odbioru zadania z 23 grudnia 1985 r. nie pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie ukończenia inwestycji na wnioskowanym obszarze, z uwagi na treść Załącznika nr 1, z którego wynika, że wykonane prace posiadały tzw. niedoróbki w zakresie ukształtowania terenu, chodników i renowacji zieleni, w ocenie Wojewody, pozostają bez wpływu na całokształt przedmiotowej sprawy. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika bowiem, że proces zagospodarowywania wywłaszczonych nieruchomości przebiegał bardzo powoli, oraz że zrealizowane już inwestycje budowlane funkcjonowały i były zasiedlone przy równoczesnym mocno prowizorycznym charakterze choćby ciągów pieszych pomiędzy budynkami. Ponadto rozbieżności co do konkretnego sposobu urządzenia poszczególnych elementów infrastruktury trwały praktycznie przez cały czas realizacji inwestycji. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Wojewoda podniósł, że w sposób szczególny traktuje się kwestie zagospodarowania nieruchomości pod osiedla mieszkaniowe. I tak np. w wyroku z 24 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 850/13, Lex nr 1658321, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że " (...) skoro osiedle to powstało, to wniosek o zwrot działek o nr (...) cz. nie mógł zostać uwzględniony i to nie zależnie od tego jaka infrastruktura osiedlowa na spornym terenie powstała, czy też w jaki sposób teren ten został zagospodarowany. Faktem bezspornym było, że na analizowanym obszarze osiedle pobudowano (...) i znajdują się na nim ciągi komunikacyjne oraz zieleń osiedlowa". Skargi na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego z 28 stycznia 2020 r. wniosły I. L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika oraz L. K., I. L. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 140 k.p.a. w zw. art. 7 zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące, a tym samym dowolne, bo ograniczające się jedynie do ustosunkowania się do zarzutów wskazanych w odwołaniu rozpatrzenie sprawy, przy tym w oparciu o dostępny materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji, czego konsekwencją jest wadliwe przekonanie o merytorycznej poprawności decyzji organu pierwszej instancji opartej na wadliwej subsumpcji opartej na bezkrytycznym wniosku, iż w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy zasadne jest było przyjęcie, iż na części nieruchomości, która objęta została wnioskiem o zwrot zrealizowany został cel wywłaszczenia; 2) przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. polegające na wadliwym zastosowaniu tego przepisu jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez uznanie, iż w ramach przeprowadzonego postępowania odwoławczego skarżona decyzja Starosty [...] z dnia 19 lipca 2018 r., winna być utrzymana w mocy jako merytorycznie prawidłowa. W związku z podniesionymi wyżej zarzutami, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. L. K. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy z przekroczeniem swobodnej oceny dowodów, polegające na przyjęciu, że nie zaszły przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, b) art. 7, art. 75 i art. 77 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez brak zebrania kompletnego materiału dowodowego w sprawie i nienależytą jego ocenę, przejawiającą się na wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie przedwcześnie, tzn. bez zebrania całego koniecznego do wyjaśnienia sprawy materiału dowodowego, c) art. 7, art. 75 i art. 77 w związku z art. 80 k.p.a. polegający na uznaniu opinii biegłej z zakresu fotogrametrii i teledetekcji jako dowód w sytuacji gdy opinia ta jest niekompletna, niespójna oraz przekracza zakres okoliczności na jakie powinna być sporządzona; - art. 7, 8, 77 § 1 oraz 84 § 1 kpa, polegający na nieprzeprowadzeniu dowodu z treści operatu geodezyjnego w przedmiocie ustalenia dokładnych granic działki będącej przedmiotem wniosku o zwrot, celem określenia aktualnego sposobu użytkowania tej działki oraz jej granic, d) art. 7, 8, 77 § 1 oraz 84 § 1 k.p.a., polegający na nieprzeprowadzeniu dowodu z oględzin nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o zwrot, celem określenia aktualnego sposobu użytkowania tej działki, e) art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegający na braku podjęcia prób ustalenia kiedy i gdzie zostały zrealizowane ciągi pieszo jezdne, jaki podmiot zajmuje się utrzymaniem porządku na nieruchomości, w tym koszeniem trawy, pielęgnacji zieleni co miało wpływ na ustalenie, czy został zrealizowany cel oraz w jakiej części wywłaszczonej nieruchomości, o którą toczy się sprawa, f) art. 28 k.p.a. poprzez uznanie za stronę niniejszego postępowania Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w sytuacji gdy Spółdzielnia posiada jedynie interes faktyczny a nie prawny; 2) przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 137 ust. 1 i 2 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów oraz wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Prawomocnym postanowieniem z 8 października 2020 r. w sprawie I SA/Wa 1211/20 Sąd odrzucił skargę L. K.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 29 marca 2022 r. skarżąca I. L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, poparła wcześniej wniesioną skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Mazowieckiego z 28 stycznia 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z 19 lipca 2018 r., nr 165/2018 odmawiającą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] Dzielnica [...], w rejonie ul. [...], aktualnie oznaczonej jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w sprawie mają zastosowanie przepisy uregulowane w rozdziale 6 Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które określają zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W myśl art. 136 ust. 3 tej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczaniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Stosownie zaś do ust. 2 art. 137 jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Zasadnicze znaczenie dla interpretacji ww. przepisów, jak też ich stosowania w sprawach dotyczących wywłaszczeń nieruchomości zrealizowanych na podstawie obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami regulacji prawnych, ma przywoływany przez Wojewodę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia z 13 marca 2014 r. P 38/11. Jak wyjaśnił Trybunał, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. Tym samym, dla oceny zbędności nieruchomości istotne znaczenie ma stan realizacji celu jaki uzasadniał wywłaszczenie (przejęcie) nieruchomości na dzień złożenia wniosku o jej zwrot. Jak zaś ustaliły organy ów cel w dacie zgłoszenia wniosku o zwrot części obecnie oznaczonej nieruchomości jako działka nr [...] z obrębu [...] został zrealizowany. Z oceną tą (wbrew skarżącej) należy się zgodzić. I tak okolicznością bezsporną w sprawie jest to, że decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z 18 maja 1978 r., nr TV.631/8/77/HW, wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położone w [...] przy ul. [...] i ul. [...] o łącznej powierzchni 4,9427 ha. W skład przedmiotowej nieruchomości wchodziła m.in. działka nr [...] o pow. 1,0828 ha z obrębu [...] (w skład której wchodzi m.in. objęta wnioskiem część działki oznaczonej obecnie nr [...] z obrębu [...]). Cel wywłaszczenia został określony w decyzji o lokalizacji szczegółowej z 27 czerwca 1973 r., pn. realizacja budowy osiedla mieszkaniowego "[...]", natomiast plan realizacyjny na obszar objęty wnioskiem o zwrot został zatwierdzony decyzją z 31 grudnia 1977 r., nr UA.AR-1259/77. Na planie tym, w środkowej części obecnej działki ewidencyjnej nr [...], w sąsiedztwie wnioskowanej do zwrotu części, został zaprojektowany budynek mieszkalny wielorodzinny B44, który zrealizowano na podstawie pozwolenia na budowę z 30 grudnia 1980 r., natomiast w zachodniej części działki zaprojektowano ciągi pieszo-jezdne oraz zieleń ze skarpą (t-VI, k-44). Z materiału dokumentacyjnego wynika, że odbioru całości zadania dokonano 23 grudnia 1985 r. (protokół odbioru t VI, k-44). Co istotne także, celem zbadania stanu zagospodarowania nieruchomości na datę złożenia wniosku o zwrot, datę wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz datę zmiany tej ustawy – organ I instancji uzyskał z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie dokumentację fotograficzną. I tak na zdjęciu lotniczym z 1990 r., z 17 maja 1997 r. oraz z 20 maja 2005 r. widać elementy osiedla mieszkaniowego, tj. obok bloków mieszkalnych, ciągi pieszo-jezdne oraz zieleń. Interpretacji powyższych zdjęć dokonał uprawniony geodeta w opinii z 5 maja 2018 r. Biegła wyjaśniła, że wszystkie zdjęcia lotnicze potwierdzają wykonanie zgodnie z planem realizacyjnym osiedla mieszkaniowego wraz z ulicami i zielenią miejską, w tym na cz. działki nr [...] z obrębu [...] (stanowiącej część dawnej działki nr [...] z obrębu [...]). Wyjaśnienie wątpliwości odwołujących się co do powyższego materiału dokumentacyjnego oraz uzupełnienie ww. opinii miało miejsce na etapie postępowania odwoławczego. Sąd przypomni za organem odwoławczym, że w opinii z 18 października 2019 r. biegła wyjaśniła, że "Na fragmencie czarno-białego zdjęcia numer 8560 wykonanego w 1990 r. oraz fragmencie barwnego zdjęcia numer 1441 wykonanego 17 maja 1997 r. granice opiniowanej działki zostały na nowo zakreślone, uwzględniając zachodnią granicę tej działki wynikającą z zasięgu dawnej działki nr [...]. Na obu powyżej wskazanych fragmentach zdjęć lotniczych w uzupełnionej zachodniej części działki numer [...] stanowiła ona fragment osiedlowego ciągu komunikacyjnego oraz trzech alejek osiedlowych. Pozostała część działki stanowiła urządzoną zieleń osiedlową w postaci trawników, skarp oraz drzew i krzewów." Jednocześnie biegła stwierdziła, że "brak obfotografowanej niewielkiej części tej działki nie zmienia wniosków zawartych w opinii z 5 maja 2018 r. z uwagi na fakt, że co najmniej od 1990 r. cały obszar działki numer [...] stanowi część osiedlowych ciągów komunikacyjnych i osiedlowych terenów zielonych oraz bloków mieszkalnych urządzonego osiedla mieszkaniowego, a ponieważ zagospodarowanie zachodniej części działki ewidencyjnej numer [...] jest niezmienne co najmniej od 1990 r., poprzez rok 1997 i jest tożsame z aktualnym stanem jej zagospodarowania, nie zaistniała konieczność pozyskania dodatkowego zdjęcia z 2005 r. obejmującego brakujący fragment tej działki". Biorąc pod uwagę powyższe, nie można więc zgodzić się ze skarżącą, że część obecnej działki nr [...] stała się zbędna na cel określony w decyzji lokalizacyjnej z 27 czerwca 1973 r. Sąd zauważa, że jest rzeczą oczywistą, że w przypadku planowania takiej inwestycji jak budowa osiedla mieszkaniowego inwestycja ta nie ograniczała się tylko do budowy budynków mieszkalnych, ale obejmowała również całą infrastrukturę tego osiedla w postaci: budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących w tym ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny zieleni osiedlowej. Ponadto nawet na etapie realizacji inwestycji możliwa była zmiana planu realizacyjnego, jak również możliwości takiej zmiany nie można było wykluczyć w przyszłości, gdy potrzeby mieszkańców będą ją uzasadniać. Tak między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1044/14, z dnia 27 listopada 2014r. sygn. akt I OSK 846/13. Wskazać należy, ze adekwatnie do rozpatrywanej sprawy Wojewoda przytoczył stanowiso sądów administracyjnych, w którym np. podnosi się, że "Osiedle mieszkaniowe jest swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się swoistymi zasadami, nakierowanymi przede wszystkim na zaspokojenie potrzeb bytowych jego mieszkańców (zob. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1622/14); "Teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą na nim występować tzw. obszary zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne (np. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. I OSK 846/13). Tym samym, Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania za niezasadne. Skład orzekający nie podzielił w tym stanowiska skarżącej co do konieczności weryfikowania przez organy sposobu realizacji projektu zieleni, odnosząc to do planu realizacyjnego. Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Szczególne znaczenie w tej sprawie miały wykonane zdjęcia lotnicze, ich interpretacja – co znalazło miejsce w opinii biegłej z 5 maja 2018 r, oraz z 18 października 2019 r. Ustalenia poczynione przez organy znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody. Organy prawidłowo uznały, iż nie zostały spełnione przesłanki do zwrotu wnioskowanej części nieruchomości. Tym samym zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, które zdaniem Sądu w całości odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).