I SA/Wa 1213/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) sędzia WSA Iwona Kosińska sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego P. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium/organ"), po rozpatrzeniu zażalenia P.Z.(dalej jako "Skarżący"), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent/organ I instancji") z [...] lutego 2021 r., nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia. Postanowienie Kolegium zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent postanowieniem z [...] lutego 2021 r., odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. W jego uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że według danych ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, w którym nie ma samodzielnych lokali, niemiej z prowadzonego przez Ministerstwo Sprawiedliwości Krajowego Rejestru Sądowego wynika, iż zarówno w dniu 1 stycznia 2019 r., jak i obecnie, nieruchomość stanowi siedzibę osoby prawnej pod nazwą [...] Sp. z o. o. w likwidacji (od [...] czerwca 2013 r.). Ta okoliczność wywołała wątpliwości organu I instancji co do mieszkalnego charakteru znajdującej się na działce nr [...] zabudowy. W takiej sytuacji, w ocenie Prezydenta, zachodzi uzasadniona wątpliwość co do zgodności wpisu w ewidencji gruntów i budynków ze stanem rzeczywistym, a co za tym idzie - okoliczność, jaką miałoby potwierdzać zaświadczenie, nie jest oczywista i bezsporna. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł Skarżący, zarzucają naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, oraz art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80, 218 oraz 220 k.p.a. Kolegium postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ przywołał treść m.in. art. 1 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 1a ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2040 ze zm.). Organ zauważył, że na gruncie położonym przy ul. [...] w [...], znajduje się budynek oznaczony w kartotece budynków jako budynek mieszkalny. Zgodnie z wpisem w dziale I - Oznaczenie Nieruchomości, księgi wieczystej nr [...], przedmiotowa działka jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. W budynku nie zostały wyodrębnione samodzielne lokale. Jednakże, zdaniem Kolegium, przedmiotowy budynek przeznaczony został w rzeczywistości na cele prowadzonej działalności gospodarczej, bowiem pod tym adresem znajduje się siedziba spółki prawa handlowego. W związku z powyższym, w ocenie Kolegium, fakt wykorzystania całej nieruchomości na funkcję biurową stanowi negatywną przesłankę przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], a co za tym idzie brak jest podstaw dla wydania zaświadczenia o żądanej treści. Następnie Kolegium wyjaśniło, że w postępowaniu w sprawie o wydanie zaświadczenia na podstawie wspomnianej ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. organ nie może opierać się tylko na wpisach ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków, ale zobowiązany jest do wykorzystania wszystkich danych zawartych w posiadanej dokumentacji. W ocenie Kolegium, w przypadku budynku przy ul. [...] w [...] nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku z mieszkalnej na niemieszkalną, co spowodowało wątpliwości co do zgodności wpisu w ewidencji gruntów i budynków ze stanem rzeczywistym. Skoro zatem przedmiotowy budynek nie jest wykorzystywany zgodnie z jego funkcją (mieszkalną), Kolegium uznało, iż w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek wynikający z art. 1 ww. ustawy. Na powyższe postanowienie Kolegium z [...] kwietnia 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarżący, zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa, tj.: 1) art. 6 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia sprzecznego z treścią przepisów prawa; 2) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia bez zgromadzenia materiału dowodowego, nie wzięcie pod uwagę materiału dowodowego przedstawionego przez stronę (co wynika z uzasadnienia postanowienia) i dokonanie oceny posiadanych informacji w sposób sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego, a także treścią przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe i uchwały z dnia 18 października 2018 roku Rady m. [...] nr [...], w sprawie wyrażenia zgody na udzielanie bonifikaty osobom fizycznym będącym właścicielami budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub lokali mieszkalnych oraz spółdzielniom mieszkaniowym od jednorazowej opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności; 3) art. 8 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia bez przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, interpretowanie zebranych informacji w sposób jednostronny, niekorzystny dla Strony, oparcie postanowienia nie na faktach ale na bezpodstawnych wątpliwościach i domniemaniach, przedstawionych w uzasadnieniu postanowienia; 4) art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasad logicznej oceny dowodów i dokonanie jej w sposób dowolny; 5) art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe się w prawo własności tych gruntów poprzez jego niezastosowanie; 6) art. 218 k.p.a. i 220 k.p.a. po przez ich niezastosowanie lub błędne zastosowanie. Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i wydanie lub nakazanie organowi wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu skargi wskazał natomiast, że z literalnego brzmienie przepisu art. 1 ust. 1 ustawy, wynika że przekształceniu ulegają grunty zabudowane na cele mieszkaniowe. W ocenie Skarżącego, przedmiotowy grunt został bez wątpienia zabudowany na cele mieszkaniowe, co wynika z dokumentacji, znajdującej się w posiadaniu organu. Natomiast okoliczność, że przejściowo, budynek który się na nim znajduje pełnił rolę siedziby spółki, która jest w stanie likwidacji nie zmienia faktu, zdaniem Skarżącego, że jest on i był od początku zabudowany na cele mieszkaniowe. W ocenie Skarżącego, rozstrzygnięcia organów podjęte w niniejszej sprawie należy ocenić jako sprzeczne z intencją ustawodawcy, który wyraźnie dążył do przekształcenia wszystkich nieruchomości gruntowych zabudowanych na cele mieszkaniowe, nawet gdy cel ten przejściowo przestał być realizowany, o ile nie został zastąpiony innym trwałym celem np. usługowym, co w przedmiotowej sprawie, zdaniem Skarżącego, nie miało miejsca. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienia organów obu instancji nie odpowiadają prawu. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Kolegium, którym organ utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta z [...] lutego 2021 r., którym organ I instancji odmówił z kolei wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...], w obrębie [...], o pow. [...] m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Podstawę materialnoprawną postanowień organów obu instancji stanowią przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r., poz. 2040, ze zm., dalej jako "ustawa"). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Z kolei w myśl art. 1 ust. 2 ustawy, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub; 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub; 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, o czym stanowi art. 4 ust. 2 ustawy. Zaświadczenie zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości (art. 4 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy). W zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7, i zasadach jej wnoszenia. Zaświadczenie zawiera pouczenie o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 (art. 4 ust. 4 ustawy). Z kolei art. 6 ust. 1 ustawy stanowi, że jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia zaświadczenia, wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji. Tryb wydawania zaświadczeń określony jest natomiast w art. 217-220 k.p.a. Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., zaświadczenie ma na celu potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosowanie zaś do art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie to ma jedynie charakter pomocniczy (zob. wyrok WSA w Krakowie z 16 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 620/17) i nie podlega rygorom pełnego postępowania dowodowego. Ma to o tyle istotne znaczenie, że tego rodzaju postępowanie ma charakter uproszczony, a organ wydaje zaświadczenie na podstawie dokumentów, które są w jego posiadaniu, przede wszystkim ewidencji i rejestrów. Zaświadczenie jest aktem wiedzy organu, który potwierdza jedynie istnienie określonego obiektywnego stanu (faktycznego, prawnego) na podstawie posiadanych danych. Pojęcie danych znajdujących się w posiadaniu organu należy interpretować ściśle. Nie są to nowe informacje zebrane przez organ w postępowaniu, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., ani oceny oparte o orzeczenia sądowe i dokumenty innych organów, ani też, co do zasady, dane dostarczone właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie. Odnosząc się w tym miejscu do stanowiska organów obu instancji, z którego wynika, że w sytuacji gdy budynek nie jest wykorzystywany na cele mieszkaniowe, ponieważ w opinii organów służy celom prowadzenia działalności gospodarczej na skutek zarejestrowania tam siedziby [...] Sp. z o. o. w likwidacji – brak jest podstaw do spełnienia warunku przekształcenia z art. 1 ustawy, to zdaniem Sądu stwierdzić należy, że powyższy pogląd organów jest błędny. Zważyć należy bowiem, że stosownie do art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy, każdorazowo przy rozstrzyganiu o zaistnieniu przekształcenia niezbędne jest ustalenie czy nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi czy wielorodzinnymi. Zdaniem Sądu, warunkiem ustawowym dla oceny czy nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe jest natomiast ustalenie funkcji znajdujących się na niej budynków. Zdaniem Sądu ustawodawca zdecydował, że wydanie zaświadczenie ma zasadniczo bazować na danych z ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 3 i 6 ustawy), które to dane są podstawą gospodarki gruntami (art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm. dalej jako "p.g.k."). Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 p.g.k., podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Wobec tego punktem wyjścia dla ustalenia, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi są dane ujęte w ewidencji gruntów i budynków, a nie jak przyjęły organy obu instancji, ustalenia własne organu czy też dane zawarte w Krajowym Rejestrze Sądowym. Rejestr ten nie służy bowiem - w przeciwieństwie do ewidencji gruntów i budynków - określaniu funkcji budynku. Jak trafnie za to podkreślono w orzecznictwie ewidencja gruntów i budynków ma charakter dokumentu urzędowego i szczególna moc dowodową w rozumieniu art. 76 k.p.a. (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 7 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Po 435/08, CBOSA). Natomiast zgodnie z poglądami doktryny, przytoczony wyżej przepis wprowadza bezwzględne związanie zapisami ewidencji gruntów i budynków również dla potrzeb stosowania komentowanej ustawy (por. Ł. S., Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, Komentarz, W. K.2019). Zdaniem Sądu, w realiach kontrolowanej sprawy organy obu instancji nie dokonały prawidłowej oceny dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, przede wszystkim ewidencji gruntów i budynków oraz księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...], z obrębu [...], położonej w [...] przy [...], niepotrzebnie skupiając całą swoją uwagę na kwestii lokalizacji siedziby [...] Sp. z o. o. w likwidacji. Sąd zawraca bowiem uwagę, że przedmiotowa nieruchomość przy ulicy [...] nie utraciła charakteru mieszkaniowego w związku z zarejestrowaniem w niej siedziby powyższej spółki. Sąd zauważył przy tym, że z ewidencji gruntów i budynków wynika, że znajdujący się na działce nr [...] budynek przy ulicy [...] w [...] posiada wyłącznie mieszkalne przeznaczenie. Faktem jest bowiem, że w ewidencji nie widnieje żadna informacja o handlowo-usługowej funkcji tego budynku. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że ww. budynek stanowi budynek mieszkalny, co potwierdza także wpis w dziale I księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości, na której budynek się znajduje, i z którego to wpisu wynika informacja o przeznaczeniu budynku na cele mieszkalne. W konsekwencji brak uzasadnienia, zdaniem Sądu, dla przyjętej przez organy możliwości dokonania oceny spełnienia przesłanek przekształcenia, o których mowa w art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy, w oparciu o domniemanie, że w przypadku budynku przy ul. [...] w [...] nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku z mieszkalnej na niemieszkalną, co spowodowało wątpliwości co do zgodności wpisu w ewidencji gruntów i budynków ze stanem rzeczywistym. Tak jak to wyjaśniono już wcześniej, organ administracji wydaje zaświadczenie na podstawie dokumentów, które są w jego posiadaniu, przede wszystkim ewidencji i rejestrów. Organ nie prowadzi przy tym postępowania wyjaśniającego w celu doprecyzowania (skorygowania) danych w nich zawartych. Jeżeli więc, tak jak w niniejszej sprawie, informacje zawarte w powyższych zbiorach danych są wystarczające do wydania zaświadczenia, organ jest zobowiązany zaświadczenie wydać. Z tego też powodu, postanowienia organów są niezgodne z obowiązującym prawem. Sąd uznał bowiem, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcia organy naruszyły art. 217 § 1 oraz art. 218 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, konieczne stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium oraz postanowienia organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną, a następnie zbada, czy w świetle zebranego materiału dowodowego nie istnieją żadne negatywne przesłanki do wydania Skarżącemu wnioskowanego zaświadczenia, i w sytuacji gdy ustali, że takich przeszkód brak – będzie zobowiązany zaświadczenie to wydać. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 oraz art. 210 § 2 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.