I SA/Wa 1218/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2018 r. sprawy ze skarg P. S., A. S., Z. S. i M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. G. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2016 r. nr [...], orzekającą o ustanowieniu na rzecz M. G., Z. S., P. S. i A. S. prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [..] z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...]. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wnioskiem z [...] maja 1958 r. G. S. i W. B. wystąpili o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] pochodzącej z nieruchomości hip.[...] objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. – o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, oz. 279), której przeddekretowym właścicielem był J. B. (poprzednik prawny wyżej wymienionych). Zważywszy na to, że wniosek ów przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "u.g.n.", nie został rozpoznany, podlegał on rozpatrzeniu w trybie art. 214 w zw. z art. 233 tej ustawy. Przedmiotowa nieruchomość obejmowała pierwotnie obszar ok. [...] m2 i w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. zabudowana była [...]. Wcześniej zlokalizowany był na niej także[...]. Obecnie stanowi ona własność [...] i wchodzi w skład działek nr nr: [...]. W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Prezydent [...] decyzją z [..] czerwca 2016 r., działając w trybie art. 214 ust. 1-3 u.g.n. orzeł o ustanowieniu na rzecz M. G., Z. S., P. S. i A. S. na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do niezbudowanego gruntu, stanowiącego działkę nr [...] o pow. [...] m2 (pkt 1); ustalił opłatę roczną z tytułu tego prawa w wysokości [...] złotych, stanowiącą 1% ceny gruntu, udzielając jednocześnie od niej 80% bonifikaty, w konsekwencji czego wynosić ona miała [...] złotych (pkt 2). W punkcie 3 zaś wskazał, że wniosek w zakresie dotyczącym części dawnej nieruchomości wchodzącej obecnie w skład działek ewidencyjnych nr nr [...] zostanie rozpatrzony odrębną decyzją. Jednocześnie w kolejnych punktach decyzji (4 do 14) zawarł szereg postanowień odnoszących się do: przeznaczenia nieruchomości w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego; zasad aktualizacji opłaty rocznej; konsekwencji niestawienia się w kancelarii notarialnej w celu podpisania umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego; zbycia prawa na rzecz osób trzecich; ich obowiązków w zakresie korzystania z nieruchomości; okoliczności stanowiących podstawę rozwiązania umowy; skutków wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego. W umieszczonym w tej części decyzji punkcie 7 poza wskazaniem, że decyzja będzie stanowiła podstawę zawarcia umowy w formie aktu notarialnego, zastrzegł także, że w umowie "zostanie ustanowiona służebność gruntowa na prawie własności/użytkowania wieczystego na działce ew. nr [...] (...), na rzecz każdoczesnego właściciela/użytkownika wieczystego działki nr [...] (...), polegająca na prawie dojścia i dojazdu do ul. [...] istniejącym [...]". W punkcie 8 natomiast zawarł zastrzeżenie, iż "Współużytkownicy wieczyści w umowie o oddanie ww. gruntu w użytkowanie wieczyste złożą oświadczenia, że w przypadku ziszczenia się warunku polegającego na wydaniu przez właściwy organ decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości (....) we własność oraz nastąpienia tego przekształcenia, obciążają nieruchomość oznaczoną jako działka ew. nr [...] (...) służebnością gruntową opisaną w punkcie 7 decyzji". W motywach rozstrzygnięcia organ wywodził, że spełnienie zostały przesłanki z art. 214 ust. 1 i 2 u.g.n. warunkujących uwzględnienie wniosku w części dotyczącej działki nr [...]. Wyjaśnił również materialnoprawne podstawy ustalenia wymiaru opłaty rocznej, odnosząc się w tym względzie do art. 72 ust. 1 i 3 pkt 4 u.g.n., a także § 4 uchwały Rady [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. (Dz.Urz. [...]) Wskazywał jednocześnie, że opłata ta wyliczona została w oparciu o wycenę nieruchomości sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z [...] września 2015 r. Od decyzji tej odwołania wnieśli M. G. oraz A. S., P. S. i Z. S. M. G. zakwestionował ją w zakresie dotyczącym punktu 2 (odnoszącym się do wysokości opłaty rocznej) oraz punktów 7 i 8 (dotyczących uzależnienia ustanowienia prawa użytkowania wieczystego od ustanowienia służebności gruntowe)j. Jego zdaniem bowiem opłata roczna ustalona została w oparciu o nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy. Jeśli zaś chodzi o kwestię obciążania nieruchomości służebnością gruntową, wskazywał na dostęp działki nr [...] do drogi publicznej, który nie koliduje z przestrzenią działki nr [...]. A. S., P. S. i Z. S. zakwestionowali decyzję Prezydenta [...] w zakresie dotyczącym wymiaru opłaty rocznej, a nadto w zakresie w jakim orzeczenie to dotyczy jedynie części wniosku, co z kolei miało ich zdaniem przełożenie na wycenę nieruchomości. W następstwie rozpoznania tych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 2017 r. utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiło stan faktyczny ustalony przez Prezydenta [...] i motywy, którymi organ się ten kierował przy jej rozpoznaniu. Omówiło nadto materialnoprawne podstawy podjętego rozstrzygnięcia oraz przyczyny jakie legły u podstawa zastosowanie w sprawie art. 214 u.g.n. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego wydania przez organ pierwszej instancji decyzji jedynie w zakresie części gruntu objętego wnioskiem byłych właścicieli, wywodziło, iż takie rozstrzygnięcie mieści się w granicach dopuszczalnego art. 104 § 2 k.p.a. częściowego załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. W konsekwencji skonkludowało, że nie znajduje podstawy do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji. Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. G. oraz P. S., A. S. i Z. S. M. G. wniósł o jej uchylenie zarzucając decyzji naruszenie art. 7, art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez nie odniesienie się do zarzutów odwołania i braku merytorycznego ponownego rozpoznania sprawy. P. S., A. S. i Z. S. nie sformułowali własnych zarzutów. Nawiązywali natomiast do treści skargi M. G. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Postanowieniem z 14 września 2017 r. Sąd połączył sprawy zainicjowane tymi skargami do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skargi są zasadne, gdyż zakwestionowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] zapadła w warunkach istotnego naruszenia przepisów procedury administracyjnej. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, mającej swoje umocowanie w aksjologii konstytucyjnej, jest zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a., art. 78 Konstytucji R.P.). Konsekwencją jej jest prawo strony do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia jej sprawy przez organy administracji publicznej. Wniesienie zatem od decyzji administracyjnej środka odwoławczego w toku instancji przez osobę ku temu uprawnioną, obliguje organ odwoławczy do ponownego przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego, którego zakres wyznaczają mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego. W ramach tego postępowania zobowiązany jest więc on do ponownej ocena zebranych dotychczas dowodów w sposób, o którym mowa w art. 80 k.pa., usunięcia ewentualnych naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji, a przede wszystkim rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Rolą tego organu nie jest wszak kontrola legalności zakwestionowanej w toku instancji decyzji lecz ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie i danie temu wyrazu nie tylko w treści rozstrzygnięcia, ale również w jego motywach – do czego obliguje go z kolei art. 107 § 3 k.p.a. Staranne wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia - obciążające w równym stopniu organu obu instancji - wypływa bowiem z zasad ogólnych postepowania, wyrażonych w art. 7 k.p.a. (prawdy obiektywnej), art. 8 k.p.a. (pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej), art. 9 k.p.a. (informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na sytuację prawną strony) oraz w art. 11 k.p.a. (przekonywania). Brak zaś wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia, a w szczególności brak odniesienia do zarzutów dowołania, stanowi istotne naruszenie art. 107 § 1 oraz § 3 k.p.a., gdyż uniemożliwia rekonstrukcje racji decyzyjnych, którymi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie w sprawie, a w konsekwencji także ocenę poprawności wyprowadzonych przezeń konkluzji. Z taka sytuacją mamy do czynienie w niniejszej sprawie. Kolegium bowiem poza przedstawieniem w części historycznej uzasadniania motywów, którymi kierował się organ pierwszej instancji oraz doktrynalnych rozważań o regulacji ujętej w art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami (str. 1-7 uzasadnienia), nie zawarło w istocie własnych rozważań dotyczących stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji także jego subsumcji do mających zastosowanie niej norm prawa materialnego. Przez co racji decyzyjnych, które legły u podstaw podjętej przez ów organ decyzji można się jedynie obecnie domyślać. Nie odniosło się przy tym, poza jednym zarzutem (dotyczącym wydania tzw. decyzji częściowej w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a.), do kluczowych kwestii spornych podnoszonych przez strony w odwołaniach, których z kolei rozważenie determinować winno ocenę poprawności podjętego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Zważyć bowiem należy, że przedmiotem jednego z tych zarzutów była kwestia poprawności wymiaru opłaty rocznej należnej za użytkowanie wieczyste gruntu, a to wobec kwestionowania poprawności sporządzonej na potrzeby jej ustalenia wyceny nieruchomości. Skutkiem zaś zaniechania odniesienia się do tego zarzutu i rozważenia jego zasadności przez organ odwoławczy było niedostrzeżenie przezeń dezaktualizacji operatu szacunkowego zawierającego ową wycenę, sporządzonego [...] września 2015 r. Należy natomiast mieć na uwadze, że zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, co do zasady, jedynie przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Wprawdzie po myśli ust. 4 tego artykułu, możliwe jest jego wykorzystanie także po upływie ww. okresu, ale uwarunkowane jest to uprzednim potwierdzeniem jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, w procedurze opisanej w § 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.- w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Na okoliczność tę zwracał zresztą uwagę sam rzeczoznawca na str. 18 ww. operatu, w punkcie 2 części zatytułowanej "Klauzule i zastrzeżenia". Tymczasem z akta administracyjnych sprawy nie wynika by na etapie postępowania przed Kolegium do potwierdzenia w ww. trybie aktualności wyceny nieruchomości doszło. Nie wynika z nich również by potrzebę aktualizacji operatu organ ten w ogóle rozważał. Zważywszy zatem na datę jego sporządzenia ([...] września 2015 r.), oczywistym jest, że w dniu [...] czerwca 2017 r. (tj. dacie ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy) nie mógł on stanowić podstawy wiążącego ustalania wymiaru opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu przy ul. [...]. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych, termin aktualności operatu szacunkowego dotyczy także organu odwoławczego (por. wyrok NSA z 1 marca 2017 r. I OSK 1074/15 Lex 2316835). A to wykluczało możliwość wydania w takich uwarunkowaniach decyzji drugoinstancyjnej o treści determinowanej dyspozycją normy prawnej z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. .Już tylko te okoliczności przesądzają zatem o konieczności uchylenia decyzji Kolegium, z uwagi na wydanie jej bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i przy wadliwie przeprowadzonej weryfikacji materiału dowodowego, a więc z istotnym naruszeniem art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a nadto naruszeniem w ten sam sposób art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę - po wyjaśnieniu kwestii aktualności operatu szacunkowego oraz oceny jego wiarygodności - organ odwoławczy będzie musiał również rozważyć na ile fragment decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2016 r. umieszczony w części rozpoczynającej się sformułowaniem "oraz stwierdzam, że" (punkty od 4 do 14), ma charakter normatywny, a na ile jedynie informacyjny. Jest to o tyle istotne, że choć oddzielona wspomnianym sformułowaniem, to ta część decyzji umieszczona została w jej osnowie, co może sugerować że stanowi ona element rozstrzygnięcia. W tej części natomiast zawarto kwestionowane w odwołaniu M. G. punkty (7 i 8) dotyczące obowiązku obciążania oddawanego w użytkowanie gruntu służebnością. Organ winien więc przy odnoszeniu się do tych zarzutów rozważyć także czy tego rodzaju elementy przyszłego stosunku cywilnoprawnego mogą być kształtowane w decyzji administracyjnej wydawanej na gruncie art. 214 u.g.n., a na ile należą one do sfery praw i obowiązków kształtowanych umownie. Dokonywanie tej oceny obecnie przez Sąd, wobec niewyrażenia w tym względzie stanowiska organu, byłoby przedwczesne. Sąd administracyjny bowiem – stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze z.) - kontroluje jedynie działalność organu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a nie rozstrzyga zań sprawy administracyjnej meriti. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania należnych M. G. orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy. W odniesieniu do pozostałych skarżących o kosztach postępowania Sąd nie orzekł, wobec braku złożenia przez nich w tym zakresie stosownego wniosku.