I SA/Wa 1219/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, , , po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 24 marca 2022 r. nr SKO.4000-628/2022 w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala sprzeciw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach (Kolegium) decyzją z [...] marca 2022 r. nr SKO-4000-628/2022, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Wójta Gminy Grębków z dnia [...] stycznia 2022 r. nr PS.4136.000004.2022 wydaną w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Decyzją administracyjną nr PS.4136.000004.2022 z dnia [...] stycznia 2022 r. Wójt Gminy Grębków postanowił ustalić A. K. odpłatności za pobyt matki J. K. w Domu Pomocy Społecznej [...] w M., [...], w następujący sposób: 1. od dnia 29 lipca 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. w wysokości 2.683,21 zł miesięcznie, 2. od dnia 1 stycznia 2022 r. w wysokości 2580,10 zł miesięcznie, 3. należność w wysokości 13.675,70 zł wynikająca z pkt 1 płatna jednorazowo w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. K.. W następstwie rozpoznania powyższego odwołania Kolegium decyzją z 24 marca 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Wójta Gminy Grębków z dnia 25 stycznia 2022 r. Wojewody Opolskiego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ po omówieniu mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021r., poz. 2628 ze zm.; zwanej dalej "u.p.s) zwracał uwagę, że zgodnie z art. 14 u.p.s. w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie żart. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z przepisu art. 61 § 4 k.p.a. wynika z kolei, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego ma umożliwić stronom realizację uprawnień procesowych określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego przez podejmowanie przez nie czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, organ I instancji nie wykonał ciążącego na nim obowiązku zawiadomienia A. K. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt jej matki - J. K. w domu pomocy społecznej, czym naruszył przepis art. 61 § 4 k.p.a. Zaistniałe uchybienie nie może być zatem sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, wyrażoną wart. 15 k.p.a., której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Z zasady dwuinstancyjności wynika obowiązek organu administracji publicznej pierwszej instancji merytorycznego rozpoznania sprawy oraz obowiązek organu drugiej instancji jej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia w celu skontrolowania, czy działania podejmowane przez organ pierwszej instancji były prawidłowe. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie jest zatem uprawniony do merytorycznego rozstrzygnięcia, ponieważ zawiadomienie o wszczęciu postępowania powinno nastąpić na etapie postępowania przed organem I instancji. Ponadto Kolegium zauważyło, że w niniejszej sprawie zostały zatem spełnione przesłanki określone wart. 138 § 2 k.p.a. Decyzja organu I instancji wydana została bowiem z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, które to naruszenie uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Na skutek zaniechania przez organ I instancji zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania i przeprowadzenia z jej udziałem postępowania, organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do okoliczności mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma zatem istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Od powyższej decyzji A. K. wniosła sprzeciw, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., które to naruszenie: • z jednej strony - polegało na uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia mimo że organ odwoławczy w ogóle nie wskazał, jaki konkretnie zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i tym samym nie została w sprawie spełniona druga przesłanka warunkująca zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a,, • z drugiej strony - poległo na uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, w której zachodziły przesłanki do merytorycznego rozpoznania odwołania i do wydania przez SKO decyzji, w której organ odwoławczy powinien był uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości z uwagi na to, że w sprawie (z odwołania A. K.) rozpatrywanej przez SKO w Siedlcach zachodziły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (tj. przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości), gdyż decyzja organu I instancji dotknięta była wadami nieważności (art. 156 § 1 pkt 2-4 k.p.a), a mianowicie; 1) decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem res iudicata - decyzja organu I instancji dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. decyzja Wójta Gminy Grębków z dnia 10 sierpnia 2021 r. (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a), 2) decyzja organu I instancji została skierowana do A. K. jako do osoby niebędącej stroną postępowania w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) w sytuacji, w której stronami w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Wójta Gminy Grębków z dnia 10 sierpnia 2021 r. powinny być J. K. i Gmina Grębków i to dodatkowo w trybie nadzwyczajnym, 3) decyzja organu I instancji, zawierająca kilka rozstrzygnięć, została wydana bez podstawy prawnej: po pierwsze, bez podstawy prawnej do zawarcia w tej decyzji kilku rozstrzygnięć na raz (równocześnie - łącznie), po drugie, bez podstawy prawnej do zawarcia w tej decyzji pomieszczonych w niej następujących rozstrzygnięć wbrew uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17; a) rozstrzygnięcie o zmianie ostatecznej decyzji Wójta Gminy Grębków wydanej 10 sierpnia I 2021 r. w postępowaniu, którego stroną nie była A. K., b) rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia osoby zobowiązanej (wskazujące A. K.) do uiszczania opłaty i w sprawie ustalenia wysokości opłaty, c) rozstrzygnięcie o obowiązku zwrotu przez A. K. wydatków poniesionych przez Gminę Grębków, d) rozstrzygnięcie o odmowie zwolnienia A. K. z opłaty za pobyt J. K. w DPS. Wskazując na powyższe, wniosła o uchylenie decyzji objętej sprzeciwem, ze skutkiem w postaci powstania po stronie organu odwoławczego obowiązku ponownego rozpatrzenia odwołania A. K. (zgodnie z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu - art. 153 p.p.s.a.) poprzez uwzględnienie przez SKO żądania zawartego we wniesionym sprzeciwie, i w konsekwencji poprzez wydanie przez SKO decyzji, w której organ odwoławczy uchyli decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzy postępowanie pierwszej instancji w całości. Ponadto wniosła o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestionowana decyzja ma charakter formalny i nie rozstrzyga merytorycznie sprawy dotyczącej odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej J. K.. Inny jest bowiem zakres badania legalności prowadzonej przez wojewódzki są administracyjny w przypadku wniesienia skargi a inny w przypadku wniesienia sprzeciwu. Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329; dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (kasatoryjnej), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., uwzględniając sprzeciw, sąd uchyla decyzję nim objętą w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem sądu zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Matka skarżącej do domu pomocy społecznej została skierowana decyzją z 14 lipca 2021 r. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Od dnia 1 kwietnia 2021 r. kwota średniego miesięcznie kosztu utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej [...] w M. wynosiła 4622 złotych (zarządzenie nr 18/21 Starosty Mińskiego z dnia 8 marca 2021 r. - Dz. Urz. Woj. Maz. 2021, poz. 2566 z dnia 25 marca 2021 r. Zgodnie zaś z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 1876, dalej zwana "u.p.s.") pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.s. zobowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. W świetle art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Z treści decyzji organu I instancji wynika, że do uiszczenia opłaty za pobyt J. K. w DPS zobowiązana została A. K. - córka osoby umieszczonej. Akta sprawy wskazują zaś, że organ nie zawiadomił skarżącej o wszczęciu postępowania, mimo że prowadził postępowanie dotyczące ustalenia dochodów rodziny skarżącej. W tym miejscu należy zauważyć, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania stanowi wypełnienie gwarancji procesowej wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepis ten wprowadza zasadę oznaczającą z jednej strony obowiązek zapewnienia stronie przez organ czynnego udziału w każdym postępowaniu, z drugiej stwarza warunki w celu umożliwienia stronie wypowiedzenia, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań. Strona nie jest zobowiązana do czynnego udziału w postępowaniu, stanowi to jej uprawnienie, jednakże organ administracji ma obowiązek umożliwienia stronie skorzystania z tego uprawnienia. Zgodnie zaś z art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się, co do przeprowadzanych dowodów. W sprzeczności pozostawać z tą zasadą będzie sytuacja, kiedy nie dostrzegając treści art. 10 k.p.a. organ nie dał możliwości wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które stanowiły następnie podstawę do wydania decyzji. Zatem gwarantowana w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu we wskazanych czynnościach skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. - vide wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998 r., ISA/Lu 652/97, niepublikowany. Pogląd ten jest akceptowany w najnowszej literaturze, albowiem nadal przyjmuje się że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie o wznowienie postępowania, niezależnie od tego czy miało wpływ na treść decyzji (vide G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 131.). W niniejszej sprawie - przed wydaniem decyzji I instancji - treść art. 10 § 1 k.p.a. w ogóle nie miała zastosowania. Niewątpliwie też wszczęcie postępowania z urzędu, bez zawiadomienia o tym strony postępowania, może stanowić naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżąca w odwołaniu zarzucała organowi pierwszej instancji powyższe naruszenie (vide pkt 2 odwołania z 18 lutego 2022 r.) Rację ma zatem Kolegium twierdząc, że wadliwość ta skutkuje naruszeniem przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a. i art. 61 § 4 k.p.a. Wskazać należy, że konwalidowanie przez organ odwoławczy wskazanych wyżej istotnych uchybień procesowych organu I instancji poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego (czy to decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję – art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., czy decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i orzekającej co do istoty sprawy – art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), byłoby sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. Postępowanie administracyjne jest bowiem dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011 r., I OSK 2086/10, publik. CBOSA). W związku z tym konieczne jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji, w zgodzie z przepisami nakazującymi zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących braku kontroli przez Kolegium decyzji I instancji pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 pkt 2-4 k.p.a., konieczności umorzenia postępowania przed organem I instancji oraz braku rozstrzygnięcia o odmowie zwolnienia A. K. za opłaty za pobyt matki w DPS to należy uznać je za bezzasadne. Jeszcze raz należy podkreślić, że zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter jedynie formalny. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w sprzeciwie, nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się natomiast do argumentu strony skarżącej co do braku wskazania w treści zaskarżonej decyzji wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa, jakie organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wskazać należy, że wydając decyzję kasacyjną organ odwoławczy nie może przesądzić o treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się. O treści takiego rozstrzygnięcia decydować powinien wyłącznie organ I instancji, który powinien brać pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, a więc także argumentację podniesioną w odwołaniu od swojej wcześniejszej decyzji (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 594; wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2009 r. o sygn. akt II FSK 184/08 publik CBOSA). Organ odwoławczy może wprawdzie wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę, jednakże w realiach kontrolowanej sprawy, wobec stwierdzonego naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wskazania Kolegium zwarte w końcowej części decyzji z dnia 24 marca 2022 r. - uznać należało za w pełni wystarczające. Za niezasadne należało również uznać żądanie skarżącej wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wniosek o ukaranie organu grzywną może być przez sąd rozpatrywany w sprawie dotyczącej bezczynności organ (art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) lub w sprawie dotyczącej niewykonania wyroku (art. 154 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrywana sprawa nie należy do tej kategorii spraw. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.