I SA/Wa 1226/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2011 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1956 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] czerwca 1956 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], o pow. [...] m², będącej własnością J. Z. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Minister Budownictwa, na wniosek spadkobierców byłego właściciela nieruchomości – J. Z., stwierdził nieważność decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1956 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] czerwca 1956 r. orzekającego, na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138, powoływany dalej jako "dekret"), o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w sprawie nie zostały spełnione dwie przesłanki wywłaszczenia, tj. nieruchomość nie została zajęta wyłącznie na cel wskazany w dekrecie oraz w dniu wejścia w życie dekretu nie znajdowała się w wyłącznym władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Zajęcia nieruchomości na cele mieszkalne pracowników Poczty nie można bowiem uznać za cel użyteczności publicznej, bowiem nie cechowała go ogólna dostępność i użyteczność, skoro miała służyć jedynie określonej grupie pracowników tego przedsiębiorstwa. Ponadto w ramach wywłaszczenia pozyskano mieszkania nie tylko dla pracowników poczty, ale ich część zajęta była przez osoby nie będące jej pracownikami. Organ wskazał również, że postanowieniem Sądu Grodzkiego w P. z dnia [...] lipca 1945 r., sygn. akt [...] wprowadzono J. Z. w posiadanie przedmiotowej nieruchomości, co oznacza, że ubiegający się o wywłaszczenie nie władał powyższą nieruchomością, a jedynie nią administrował. Tym samym Minister uznał, że orzeczenia z dnia [...] czerwca 1956 r. oraz z dnia [...] września 1956 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 1 oraz art. 2 pkt 1 dekretu i stwierdził ich nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2007 r. wystąpił Prezydent Miasta P., zarzucając jej rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa i wskazał, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem, jakoby zajęcia nieruchomości na cele mieszkalne pracowników poczty nie można było uznać za cel użyteczności publicznej, na cele budowy i rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, czy na cele przedsiębiorstwa podstawowej gałęzi gospodarki narodowej. Wnioskodawca zarzucił również organowi, że nie znalazł on definicji użyteczności publicznej w źródłach prawa, którą można byłoby posłużyć się do interpretacji wówczas obowiązujących norm prawnych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia i wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, cele użyteczności publicznej wskazane w art. 2 pkt 1 lit. f muszą być interpretowane wąsko i ścieśniająco, zatem mogą to być tylko oczywiste cele publiczne, realizujące wartości powszechnie w społeczeństwie akceptowane. Mając powyższe na uwadze zgodzić się należy ze stanowiskiem Ministra Budownictwa, że zajęcie nieruchomości oraz wzniesienie na niej budynku mieszkalnego mającego służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych pracowników poczty nie jest celem publicznym, gdyż brak jest powszechnej dostępności do efektów tego celu oraz pożyteczności jego efektów dla ogółu społeczeństwa. Zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych, i to tylko określonej grupy osób, nie może być traktowane jako realizacja celu publicznego, dostępnego dla wszystkich. Zapewnienie mieszkań pracownikom poczty nie może być również uznane jako budowa, rozwój, czy utrzymanie urządzeń komunikacji publicznej. Organ wskazał ponadto, że skoro z postanowienia Sądu Grodzkiego w P. z dnia [...] lipca 1945 r. wynika, że J. Z. został wprowadzony w posiadanie przedmiotowej nieruchomości, to w dacie ogłoszenia dekretu, tj. w dniu 16 kwietnia 1948 r., nieruchomość ta nie mogła pozostawać we władaniu Skarbu Państwa, czy też przedsiębiorstwa państwowego. W związku z powyższym organ naczelny prawidłowo uznał, że orzeczenia wywłaszczeniowe wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 1 i 2 dekretu. Na skutek wniosku Prezydenta Miasta P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu wskazał, że mając na względzie stan faktyczny sprawy podzielić należy pogląd, iż przedmiotowa nieruchomość nie spełnia określonych w dekrecie z dnia 7 kwietnia 1948 r. przesłanek decydujących o dopuszczalności wywłaszczenia. Tym samym orzeczenia wywłaszczeniowe dotknięte były wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, która obligowała organ nadzoru do stwierdzenia ich nieważności. Minister Budownictwa prawidłowo też przyjął, że nie było podstaw aby stwierdzić, że weryfikowane decyzje wywołały nieodwracalne skutki prawne. Odnosząc się do zarzutu wnioskodawcy, iż decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. została skierowana do zmarłej w dniu [...] grudnia 2008 r. W. S., co pozbawiło jej spadkobierców możliwości udziału w postępowaniu, organ wskazał, że przy piśmie z dnia 7 kwietnia 2009 r. spadkobiercy zmarłej nadesłali postanowienie Sądu Rejonowego [...] w P. I Wydział Cywilny z dnia [...] marca 2009 r. o stwierdzeniu nabycia spadku. W związku z tym zawiadomienie w sprawie o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. zostało doręczone już także spadkobiercom zmarłej, a tym samym umożliwiono im czynny udział w postępowaniu, zgodnie z art. 10 § 1 kpa. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto P. wnosząc o jej uchylenie. W obszernym uzasadnieniu skargi wskazano, że skoro decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. skierowana została do osoby zmarłej, to naruszono przepis art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Skarżący podał ponadto, że w chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej obowiązywały przepisy dekretu z dnia 11 marca 1955 r. o łączności (Dz. U. Nr 12, poz. 71) i zgodnie z treścią preambuły: "Łączność powoływana jest do zaspokajania administracji państwowej i gospodarki narodowej oraz kulturalno-bytowych potrzeb ludności w dziedzinie porozumienia się na odległość, jak również w zakresie radiofonii i telewizji". Z zapisu tego wynika oczywisty publiczny charakter funkcjonowania telekomunikacji. Ponadto zgodnie z obowiązującym w chwili wywłaszczenia prawem przedsiębiorstwo państwowe rozumiano jako organizację gospodarczą wyposażoną w osobowość prawną, obejmujące zorganizowaną załogę i wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, działające samodzielnie stosownie do zadań określonych w akcie erekcyjnym. Tym samym zabezpieczenie służbowych lokali mieszkalnych należało do działań mieszczących się w zakresie działalności nie tylko tego przedsiębiorstwa, ale też wielu innych jednostek organizacyjnych w sferze publicznej. Mieszkania służbowe służyły przedsiębiorstwu do zabezpieczania środków pracy, na które składa się kadra przedsiębiorstwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonując pod tym kątem oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja ta, jak również decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. W przedmiotowej sprawie postępowanie nadzorcze dotyczyło decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. stwierdzającej nieważność decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1956 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] czerwca 1956 r. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] i ul. [...], ozn. jako dz. nr [...], będącej własnością J. Z. Zasadniczą kwestią jest zatem ocena czy organy w sposób prawidłowy zastosowały art. 156 -158 kpa. Podstawą stwierdzenia nieważności przez Ministra Budownictwa orzeczeń z dnia [...] września 1956 r. oraz z dnia [...] czerwca 1956 r. było rażące naruszenie art. 1 ust. 1 oraz art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 dekretu dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 i znajdujących się w dniu wejścia w życie tego dekretu (tj. 16 kwietnia 1948 r.) w posiadaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 1 wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 dekretu dotyczyć mogło tylko tych nieruchomości, które zajęte zostały: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej. Przepis art. 2 pkt 2 mówił natomiast o konieczności użytkowania nieruchomości wymienionych w pkt 1 tego artykułu. Z powołanych przepisów wynika zatem, że wywłaszczenie dopuszczalne było przy kumulatywnym spełnieniu trzech przesłanek, to jest zajęcia nieruchomości w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. wyłącznie na cele wymienione w ust. 2 pkt 1, użytkowanie nieruchomości po dniu wejścia w życie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. oraz władanie nieruchomością przez Skarb Państwa, związek samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstwo państwowe w dniu wejścia w życie dekretu. Z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że opisane powyżej przesłanki przy wydawaniu orzeczeń wywłaszczeniowych nie były w całości spełnione. Przedmiotowa nieruchomość nie znajdowała się bowiem w dniu wejścia w życie dekretu, tj. w dniu 16 kwietnia 1948 r. we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego czy przedsiębiorstw państwowych. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] lipca 1945 r. sygn. akt [...] Sąd Grodzki w P. wprowadził J. Z. w posiadanie tej nieruchomości, a skoro tak, to przedsiębiorstwo państwowe [...], Skarb Państwa, czy też związek samorządu terytorialnego nie mogły nią władać, a jedynie, jak wskazał to Minister Infrastruktury, administrować. Tym samym organ nadzorczy trafnie uznał, że dokonując wywłaszczenia nieruchomości organy rażąco naruszyły przepis art. 1 ust. 1 dekretu. Zgodzić się należy również z organem, że zajęcie nieruchomości przez Pocztę i budowa na gruncie budynku mieszkalnego przeznaczonego dla urzędników tego przedsiębiorstwa nie stanowi zajęcia nieruchomości na cel użyteczności publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje pogląd, że nie ma ścisłej definicji pojęcia "celu użyteczności publicznej", ponieważ nie ma stałego, trwałego i niezmiennego przedmiotu tej definicji. W każdym z przepisów art. 1 i 2 dekretu z 1948 r. o wywłaszczaniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945, w zależności od przedmiotu regulacji, zakres tego pojęcia jest różny, pomimo iż podstawowe cechy tego pojęcia, tj. powszechna dostępność do efektów, pożyteczność efektów dla ogółu społeczeństwa - pozostają niezmienne. Redakcja przepisu art. 1 i 2 nie pozwala na przyjęcie, iż dekret posługuje się pojęciem użyteczności publicznej w znaczeniu szerokim, że wylicza cele określone pod lit. a-d jedynie przykładowo, a wyodrębniając pod lit. f w oddzielną grupę cele użyteczności publicznej, obejmuje nimi wszystko to, co za cel taki mogłoby być uznane, a nie zostało wymienione pod lit. a-e. Oznacza to, że cele użyteczności publicznej wskazane pod lit. f muszą być interpretowane wąsko i zawężająco. Mogą to więc być tylko oczywiste cele publiczne, takie jak utworzenie sierocińca, domu samotnej matki, ochronki i temu podobnych instytucji realizujących wartości powszechnie w społeczeństwie akceptowane (wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2003 r. sygn. akt I SA 2349/00, LEX nr 126804, wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1213/97, LEX nr 47332; wyrok NSA z dnia 8 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1208/96, LEX nr 45930). Wąska interpretacja pojęcia "cele użyteczności publicznej" narzucona redakcją art. 2 pkt 1 dekretu, wyklucza zatem możliwość zaliczenia do tych celów celu leżącego w interesie przedsiębiorstwa państwowego, jakim jest zapewnienie pracownikom tego przedsiębiorstwa lokali mieszkalnych. Nawet jeżeli cel taki leżałby w interesie Państwa, to nie sposób przyjąć, aby zaspokajał on zbiorowe potrzeby społeczne i służył ogółowi. Z powyższego względu wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości na podstawie powołanego dekretu było niedopuszczalne. W związku z powyższym Minister Budownictwa wydając decyzję z dnia [...] maja 2007 r. prawidłowo uznał, że wywłaszczenie nieruchomości, w przypadku gdy nie zostały spełnione przesłanki art. 1 i art. 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., stanowi rażące naruszenie tych przepisów w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych. Konsekwencją tego jest uznanie przez Sąd, że zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r., odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2007 r., nie naruszają prawa w stopniu dającym podstawę do ich uchylenia. Przechodząc do zarzutów skargi odnieść należy się do najdalej idącego zarzutu, a mianowicie skierowania decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. do W. S., która zmarła w dniu [...] grudnia 2008 r., a zatem już po wszczęciu postępowania nadzorczego, jednak przed wydaniem powołanej decyzji, co skarżący zakwalifikował jako wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, a więc wadę nieważnościową. Zdaniem Sądu uchybienie to stanowi jednak przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w związku z czym nie może jednocześnie stanowić podstawy do zakwestionowania legalności podjętego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia w trybie stwierdzenia jego nieważności. W niniejszej sprawie nie można zatem mówić o skierowaniu decyzji do osoby nie będącej stroną, a jedynie o nie braniu udziału w postępowaniu przed organem I instancji przez wszystkie strony (tj. przez spadkobierców zmarłej strony). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08 przesłanka wznowieniowa polegająca na nie zapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) wiąże się ściśle z art. 147 kpa, stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesie zarzut zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z takiego zarzutu. I tak w niniejszym postępowaniu prawo do wystąpienia z ewentualnym wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. przysługuje jedynie następcom prawnym W. S., tj. A. S., M. G. i M. W. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.