I SA/Wa 1226/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Kosińska, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), sędzia WSA Leszek Kobylski, , po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. G. i M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium) postanowieniem z [...] marca 2021 r., działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 144, w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), w wyniku rozpatrzenia zażalenia T. G. i M. G, utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] lutego 2021 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Kolegium uwzględniło, że postanowieniem z [...] lutego 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] odmówił wydania zaświadczenia w przedmiocie potwierdzenia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w G. przy ul. [...] (obręb [...]), dla której prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...]. W uzasadnieniu organ powołał się na przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. 2020 r. poz. 139, dalej: ustawa o przekształceniu). Organ podkreślał, że nieruchomość, której dotyczył wniosek o wydanie zaświadczenia jest co prawda zabudowana budynkiem, w którym znajdują się 2 lokale mieszkalne (tj. połowa wyodrębnionych lokali), jednak ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika jednoznacznie, że funkcji mieszkalnej ten budynek nie pełni, a przeważająca powierzchniowo funkcja to funkcja usługowa. Organ powołał się również na treść ewidencji gruntów i budynków, z której wynika, że budynek posadowiony na nieruchomości zaliczony został do kategorii "inny budynek handlowo-usługowy". Organ I instancji nadmienił przy tym, że wniosek o wydanie zaświadczenia był rozpatrywany ponownie na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2020 r, sygn. akt I SA/Wa 333/20, którym to wyrokiem uchylone zostały zarówno postanowienie organu I instancji, jak i orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W zażaleniu wniesionym od postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] wnioskodawcy wskazali, że budynek spełnia przesłankę dotyczącą ilości lokali mieszkalnych, podjęli zatem czynności zmierzające do weryfikacji treści ewidencji gruntów i budynków. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zauważyło, że przepis art. 4 ustawy o przekształceniu w sposób kategoryczny determinuje samą treść zaświadczenia, nie pozostawiając organowi żadnego luzu decyzyjnego w tym zakresie. Ustawodawca używa również innych jednoznacznych zwrotów jak np. "zaświadczenie potwierdza przekształcenie". To z kolei oznacza, że szczególny nacisk jest położony na skutek, który nastąpił z mocy prawa. Zaświadczenie jest jedynie dokumentem mającym odzwierciedlić ten skutek w swojej treści, nie wpływającym jednak i nie przesądzającym o tym, czy skutek ten rzeczywiście nastąpił. Dalej Kolegium przybliżyło ratio legis samej konstrukcji przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, odwołując się w tym zakresie do uzasadnienia projektu ustawy. Wywiodło zatem, że charakter zabudowy nieruchomości powinien stanowić podstawę do rozpatrywania każdego konkretnego stanu faktycznego. Kolejne zastrzeżenia poczynione w ustawie oraz wyłomy od tej generalnej zasady winny być traktowane jedynie jako dodatek. W ocenie Kolegium powinny również być tak interpretowane, aby zachowane zostało ogólnie pojęte prawo do nabycia własności po stronie konkretnego wnioskodawcy i to nabycie z mocy prawa. Ten kategoryczny skutek musi być jednak odnoszony wyłącznie do nieruchomości pełniących funkcję mieszkaniową i to w dacie samego przekształcenia, czyli w dniu [...] stycznia 2019 r. Nawet przyjmując, że w sprawie należy stosować przepisy k.p.a. dotyczące zaświadczeń, to biorąc pod uwagę treść przepisu art. 4 ustawy o przekształceniu, regulacje k.p.a. należy stosować odpowiednio. W ocenie Kolegium przepisy te należy stosować tak, aby cel przepisów tej ustawy był możliwy do osiągnięcia. To z kolei oznacza, że organ I instancji siłą rzeczy musi przeprowadzić postępowanie na kształt klasycznego postępowania dowodowego i ocenić zebrany materiał. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ wskazał co prawda na to, że z dostępnych organowi dokumentów wynika, że 2 spośród 4 lokali znajdujących się w budynku ma funkcję mieszkalną, natomiast podniósł jednocześnie, że okoliczność ta nie może mieć charakteru przesądzającego wobec wynikającej z innych rejestrów funkcji handlowo-usługowej budynku, w którym położone są przedmiotowe lokale, jak również z tego, że powierzchnia handlowo-usługowa góruje nad powierzchnią mieszkalną. Kolegium dodało również, że ma świadomość ewentualnej dezaktualizacji rejestru gruntów i budynków, którym posłużył się organ (zgodnie zresztą z zaleceniami WSA), jednakże inicjatywę w kierunku urzeczywistnienia istniejących wpisów powinien podjąć w pierwszej kolejności zainteresowany, który wykonuje swoje uprawnienia jako właściciel i użytkownik wieczysty. Taka inicjatywa powinna zmierzać do usunięcia wszelkich wątpliwości dotyczących spełnienia przesłanek przekształcenia przysługującego prawa. Na chwilę obecną jednak treść rejestru pozostaje jednoznaczna. Zaświadczenie natomiast nie nosi w sobie jakiejkolwiek quasi powagi rzeczy osądzonej, która uniemożliwiałaby późniejsze wydanie zaświadczenia o innej treści. Odnosząc się do treści zażalenia Kolegium wskazało, że wydając zaświadczenie organ nie może opierać się na interpretacjach przepisów zawartych na stronach internetowych poszczególnych ministerstw. Nie powinno ulegać wątpliwości, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia (pomimo jego specyfiki w okolicznościach niniejszej sprawy) powinno zasadzać się przede wszystkim na dostępnych organowi dokumentach i rejestrach urzędowych. Skutek zaś w postaci przekształcenia z mocy prawa powinien być odnoszony do nieruchomości wykorzystywanych na cele mieszkaniowe. Jeżeli zaś ów cel mieszkaniowy budzi zasadnicze wątpliwości (tak jak w sprawie niniejszej), nie jest możliwym stwierdzenie, że doszło do ziszczenia się przesłanek ustawowych, w szczególności na dzień 1 stycznia 2019 r. Skargę na powyższe postanowienie wywiedli T. G. i M. G., akcentując, że art. 2 ust. 2 ustawy o przekształceniu określa wyraźnie w pkt 2, że cel mieszkaniowy jest spełniony gdzie co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, a tak w tym przypadku jest. Na potwierdzenie powyższego stwierdzenia skarżący załączyli informację z [...] maja 2021 r. ze strony internetowej Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej z interpretacją pojęcia "co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne". Do skargi załączyli aktualny na dzień [...] maja 2021 r. wypis z rejestru gruntów i wypis z kartoteki budynków, w których to dokumentach – jak wywodzili - jest już zaznaczona między innymi funkcja mieszkalna tej nieruchomości. W ocenie skarżących, jeżeli w sprawie są niejasności co do interpretacji zastosowania ustawy o przekształceniu, to zastosowanie powinien znaleźć art. 7a § 1 k.p.a. W związku z powyższym nie powinno się odwoływać do jakichkolwiek interpretacji w nazewnictwie czy porównywania proporcji powierzchni czy też ewidencji gruntów i budynków, tylko wprost zastosować przepisy ustawy o przekształceniu. Z tych względów skarżący wnieśli o uchylenie w całości obu wydanych w sprawie postanowień. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a - poprzedzającego je postanowienia wydanego przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] wykazała, że rozstrzygnięcia te nie naruszają przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie postanowień stanowią przepisy ustawy przekształceniowej, w której w art. 1 ust. 2 zdefiniowano grunty objęte powyższą regulacją. Zgodnie powołanym przepisem, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) zabudowane na cele mieszkaniowe budynkami jedno lub wielorodzinnymi wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a ustawy). Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, co z kolei wynika z art. 4 ust. 2 ustawy. Jak stanowi art. 4 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o przekształceniu, zaświadczenie zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. Oznacza to, że w aspekcie procesowym do tego rodzaju postępowania znajdzie zastosowanie tryb, o którym mowa w art. 217 i 218 k.p.a. Tego rodzaju postępowanie ma charakter uproszczony a organ wydaje zaświadczenie na podstawie dokumentów, które są w jego posiadaniu. Art. 218 § 1 k.p.a. dopuszcza przy tym możliwość przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. W tym miejscu Sąd zaznacza, że wydane w sprawie postanowienia poprzedził wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 333/20. W wyroku tym Sąd, uchylając poprzednio wydane postanowienia obu organów administracji w sprawie z wniosku T. G. i M. G. o wydanie zaświadczenia o przekształceniu, podkreślił, że dla ustalenia, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, co do zasady punktem wyjścia powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Wobec braku odniesienia się organów do tych dokumentów, Sąd uchylił wydane w sprawie postanowienia nakazując przy ponownym rozpoznawaniu sprawy podjąć niezbędne czynności celem ustalenia stanu faktycznego i prawnego na podstawie wszelkich dostępnych zbiorów, rejestrów, ewidencji, a następnie ustalić, czy w świetle tych dokumentów istnieją podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy o przekształceniu. Wyrok z 8 lipca 2020 r. w sprawie I SA/Wa 333/20 nie został zaskarżony i korzysta z przymiotu prawomocności. Wiąże zatem nie tylko na zasadzie art. 170 p.p.s.a. (zasada prawomocności materialnej), ale także art. 153 p.p.s.a (zasada związania oceną prawną wyrażoną w wyroku). Jak wynika z akt sprawy, w toku ponownego jej rozpoznania organ I instancji pozyskał wypis z kartoteki budynków prowadzonej przez Starostę [...], z którego wynika, że nieruchomość skarżących zabudowana jest budynkiem o głównej funkcji: "[...] inny budynek handlowo-usługowy" (k. 38 akt administracyjnych). Kierując się powyższym wpisem, a także mając na uwadze treść art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu, organy odmówiły wydania zaświadczenia zauważając, że treść wpisu w ewidencji nie pozwala na przyjęcie, że budynek ten pełni funkcję mieszkaniową. Tym niemniej organy zauważały niezgodność wpisu ze stanem rzeczywistym, podkreślając, że w części budynek pełni funkcję mieszkalną. W tym jednak zakresie organy podkreśliły, że podyktowana powyższemu aktualizacja wpisu w ewidencji powinna nastąpić z inicjatywy strony. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wydanych w sprawie postanowień pozwala na konstatację o ich prawidłowości. Z treści cytowanego powyżej art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu wynika, że przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tych gruntów podlegały jedynie grunty zabudowane na cele mieszkaniowe. Na skutek przekształcenia, prawo użytkowania przestaje istnieć, a dotychczasowy użytkownik wieczysty staje się właścicielem nieruchomości. Skutek ten występuje przy tym niezależnie od woli organów reprezentujących właścicieli nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste, jak również od woli samych użytkowników wieczystych. W konsekwencji do wydania zaświadczenia zgodnego z żądaniem skarżących niezbędne było ustalenie, czy działka nr [...] położona w G. przy ul. [...] została zabudowana na cele mieszkaniowe. W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, iż brak było podstaw do wydania takiego zaświadczenia. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wypisu z rejestru gruntów, datowanego na [...] stycznia 2021 r., wynika, że przedmiotowa działka zabudowana jest budynkiem handlowo-usługowym o powierzchni [...] m2, który został przebudowany poprzez jego nadbudowę ze zmianą powierzchni zabudowy. Ustalony rodzaj wg. Klasyfikacji Środków Trwałych: "[...] – budynki handlowo-usługowe". W konsekwencji organy trafnie uznały, że w świetle ww. danych działka objęta przedmiotowym wnioskiem nie jest gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej. W ocenie Sądu, do celów wydania zaświadczenia wystarczające były dane pozyskane przez organ z ewidencji gruntów i budynków. Z uwagi na charakter postępowania zmierzającego do wydania zaświadczenia, niedopuszczalnym było dokonywanie ustaleń faktycznych zmierzających do podważenia danych wynikających z dokumentów urzędowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jak już wskazano powyżej, wydawanie zaświadczeń oparte jest na danych posiadanych przez organ właściwy do wydania zaświadczenia. Natomiast dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego tylko w koniecznym zakresie oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego. (por. wyrok NSA z 14 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1223/17, CBOSA) Końcowo Sąd zauważa, że przywołana w skardze zmiana w rejestrze ewidencji gruntów i budynków, uwidoczniona na wypisach aktualnych na dzień [...] maja 2021 r., nie mogła zaprzeczyć prawidłowości kontrolowanych postanowień, dla których relewantną była treść prowadzonych przez organy ewidencyjne rejestrów na ustaloną przez ustawodawcę datę. Jakiekolwiek więc zmiany, w szczególności dokonane po dacie wydania zaskarżonego postanowienia nie mogły pozbawić słuszności wydanych w tej sprawie rozstrzygnięć. Wobec powyższego Sąd uznał, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ odwoławczy nie dopuścił się wskazywanego w skardze naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 76 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1 i 4 w związku z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o przekształceniu, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.