I SA/Wa 1228/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie Asesor WSA Mirosław Gdesz Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. K. R. wnioskiem z dnia 17 października 2005 r. wystąpiła do Wojewody [...] o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim, wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Jako formę realizacji prawa do rekompensaty - zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) - wnioskodawczyni wskazała świadczenie pieniężne wypłacane ze środków Funduszu Rekompensacyjnego. Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. [...] ujawnił w rejestrze wojewódzkim prawo K. R. do rekompensaty w formie świadczenia pieniężnego w wysokości [...] zł, co stanowi [...] % wartości pozostawionych nieruchomości. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, iż prawo do rekompensaty zostało już wcześniej częściowo zrealizowane - poprzez nabycie prawa własności lokalu mieszkalnego - w wysokości stanowiącej [...]% wartości pozostawionych nieruchomości. Wobec powyższego do realizacji pozostało [...] % wartości mienia i taką wysokość rekompensaty Wojewoda ujawnił w rejestrze wojewódzkim. Decyzja ta stała się ostateczna. Następnie Wojewoda [...] zwrócił się do Ministra Skarbu Państwa z wnioskiem o wypłatę należnej K. R. kwoty rekompensaty lub o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. - w celu przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego w trybie obowiązującej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Minister Skarbu Państwa, działając na podstawie art. 157 § 1 i § 2 kpa, postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, w celu zbadania czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Wojewody [...] - przewidziane w art. 156 § 1 kpa. Zaś postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. wstrzymał z urzędu wykonanie przedmiotowej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007r. - z uwagi na prawdopodobieństwo wystąpienia wady z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy w/w postanowienie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Minister Skarbu Państwa - działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 kpa w związku z art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej - stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] - jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Minister podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ustawowej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 kpa), co oznacza, że wyeliminować z obrotu prawnego można tylko taką decyzję, co do której nie ma wątpliwości, iż jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Decyzja stwierdzająca nieważność jest decyzją deklaratoryjną, działającą ex tunc. Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje ten skutek, że decyzja taka traci swą moc obowiązującą od dnia jej wydania. Należy też wskazać, że przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjaśnienie kwestii, czy kontrolowana przez organ decyzja jest dotknięta którąkolwiek z wad określonych wart. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że organ nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, lecz ogranicza się do badania przesłanek nieważności decyzji. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych zostały enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 kpa, który w pkt. 2 stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązki. Wynika z tego, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (vide B. Adamiak, 1. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowany jest również pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy Minister stwierdził, że jako podstawę materialnoprawną decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. powołano przepisy art. 7 ust. 4, art. 13 ust 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Zgodnie z art. 7 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej osoby, które posiadają zaświadczenia lub decyzje potwierdzające prawo do rekompensaty wydane na podstawie odrębnych przepisów i nie zrealizowały prawa do rekompensaty, występują do wojewody, który wydał decyzję lub do wojewody właściwego ze względu na siedzibę starosty, który wydał zaświadczenie lub decyzję, z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Na decyzji lub zaświadczeniu wydanych na podstawie odrębnych przepisów wojewoda zamieszcza adnotację o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty, określonej zgodnie z art. 13 tej ustawy. Minister stwierdził, że osoby bądź ich poprzednicy prawni, którzy częściowo zrealizowali prawo do rekompensaty przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. tj. przed dniem 7 października 2005 r. - tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - ubiegające się o realizację pozostałej części uprawnienia, zobowiązane są do uzyskania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty w trybie przepisów powołanej ustawy. Konieczność przeprowadzenia w takich przypadkach postępowania administracyjnego i wydania decyzji w trybie obecnie obowiązujących przepisów znajduje potwierdzenie w treści przepisów art. 6 ust. 3, art. 7 ust 1 pkt 4 i art. 8 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy. W takiej sytuacji, organy wojewódzkie winny traktować wnioski o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, składane przez osoby uprawnione, jako wnioski złożone na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty i w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalić, czy osoby te wyczerpały prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP oraz ocenić stopień realizacji tego prawa w stosunku do limitu określonego w art. 13 ust 2 ustawy. Wobec powyższego Minister uznał, że treść decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. orzekającej o ujawnieniu w rejestrze wojewódzkim wybranej przez K. R. formy realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP - w sytuacji częściowej realizacji tego prawa przez spadkobiercę właścicielki pozostawionych nieruchomości - pozostaje w sprzeczności z treścią przepisów art. 6 ust. 3, art. 7 ust 1 pkt 4 i art. 8 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Ponieważ decyzja ta jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa - dlatego też Minister stwierdził jej nieważność. Pismem z dnia 16 maja 2008 r. K. R. zwróciła się do Ministra Skarbu Państwa z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją. We wniosku skarżąca podniosła, iż w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Minister Skarbu Państwa nie wskazał, który przepis został przez Wojewodę [...] rażąco naruszony, na czym to naruszenie miało polegać i czy było ono wystarczające, by uzasadniało unieważnienie decyzji. Ponadto zaznaczyła, że Minister w zaskarżonej decyzji nie odniósł się w żaden sposób do złożonego przez nią w dniu 1 lutego 2008 r. oświadczenia, w którym to wnioskodawczyni dokonała skrupulatnej interpretacji art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. oraz wskazała na inne przesłanki przemawiające za utrzymaniem decyzji Wojewody. Dodała, iż zaskarżona decyzja Ministra Skarbu Państwa została wydana z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 kpa, zwróciła też uwagę, iż postępowanie prowadzone przez Ministra rażąco narusza art. 35 kpa - bowiem od daty wpłynięcia wniosku Wojewody [...] o ewentualne stwierdzenie nieważności wspomnianej decyzji do wydania przez Ministra Skarbu Państwa decyzji stwierdzającej jej nieważność upłynęło ponad pół roku. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. - podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację. Potwierdził, iż według jego oceny, przepis art. 7 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. dotyczy wyłącznie osób, które posiadają zaświadczenia lub decyzje potwierdzające prawo do rekompensaty, ale nie zrealizowały tego prawa. Natomiast osoby posiadające zaświadczenia lub decyzje, potwierdzające prawo do rekompensaty, które częściowo zrealizowały swoje uprawnienia - zgodnie z przepisem art. 6 ust. 3 w/w ustawy, występują do wojewody z wnioskiem o potwierdzenie prawa, zaś do wniosku dołączają dokumenty urzędowe poświadczające nabycie. Minister dodał, że o fakcie, iż przepis ten odnosi się wyłącznie do osób, które w ogóle nie zrealizowały prawa do rekompensaty potwierdzonego decyzją lub zaświadczeniem, wydaną przed wejściem w życie tej ustawy, świadczy przede wszystkim literalna wykładnia tego przepisu, który wyraźnie stanowi o osobach, które "nie zrealizowały prawa do rekompensaty". Świadczy o tym również - argument a contrario - szczególna regulacja w stosunku do osób, które na podstawie odrębnych przepisów, w ramach realizacji prawa do rekompensaty, nabyły na własność albo w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa, lub nieruchomości takie nabyli ich poprzednicy prawni - art. 6 ust. 3, art. 7 ust. 1 pkt. 4 i art. 8 ust. 1 pkt. 2 w/w ustawy. Tak więc osoby posiadające zaświadczenia lub decyzje potwierdzające uprawnienia, wydane na podstawie odrębnych przepisów, które nie zrealizowały prawa do rekompensaty, nie muszą ubiegać się o wydanie nowych decyzji. Wystarczającym dla realizacji ich praw będzie dokonane waloryzacji kwoty wynikającej z posiadanych już zaświadczeń czy decyzji. Natomiast osoby bądź ich poprzednicy prawni, którzy częściowo zrealizowali prawo do rekompensaty przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005r. tj. przed dniem 7 października 2005 r. - tak jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie - ubiegające się o realizację pozostałej części uprawnienia, zobowiązane są do uzyskania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty w trybie przepisów powołanej ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. R. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zarzuciła, iż decyzja Ministra Skarbu Państwa rażąco narusza: - art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, - art. 32 Konstytucji RP, - art. 107, art. 35-36, art.10, art. 16, art.156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem - chociaż z innego powodu niż argumenty wskazane w jej uzasadnieniu Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. (którą ujawnił on w rejestrze wojewódzkim prawo K. R. do rekompensaty w formie świadczenia pieniężnego w wysokości [...] zł, co stanowi [...] % wartości pozostawionych nieruchomości) - jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Zgodnie z art. 104 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Jednakże przepis ten nie stanowi podstawy materialno - prawnej do wydania decyzji w każdej sprawie. Z zapisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz.1418), zwanej dalej "ustawą", nie wynika uprawnienie organu do rozpatrzenia - pozytywnie lub negatywnie - wniosku dotyczącego ujawnienia w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej - w formie decyzji. Art. 7 ust.1 ustawy zawiera upoważnienie wojewody do wydania postanowienia - w przypadku pozytywnej oceny spełnienia wymogów ustawowych - zaś art. 7 ust. 2 przewiduje wydanie decyzji przez wojewodę - w przypadku niespełnienia tych wymogów. Natomiast w treści art. 7 ust. 3 ustawy - który był rzeczywistą podstawą wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. przez Wojewodę [...] - ani w treści innych artykułów ustawy, nie została określona żadna forma, w jakiej wojewoda ma rozstrzygnąć wniosek dotyczący ujawnienia w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Ustęp 4 art. 7 ustawy stanowi tylko, że na decyzji lub zaświadczeniu, wojewoda zamieszcza adnotację o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty oraz o jej wysokości - czyli jest to czynność materialno-techniczna. Fakt braku w ustawie wyraźnego upoważnienia dla wojewody do wydania w w/w kwestii decyzji, nie stanowi automatycznie, że decyzja ta może być wydana na podstawie art.104 kpa. Tak więc Wojewoda [...] wydał swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. bez podstawy prawnej - co spowodowało konieczność stwierdzenia jej nieważności. Wobec tego decyzje Ministra Skarbu Państwa stwierdzające jej nieważność są prawidłowe - mimo odmiennego uzasadnienia. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt I SA/WA 497/08. Biorąc powyższe pod uwagę, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).