I SA/Wa 1229/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska- Jaroszewicz WSA Iwona Maciejuk Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania K. C. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę gminną nr [...], położonej w obrębie [...], gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy: Pismem z dnia 6 października 2011 r. Wójt Gminy [...] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę gminną nr [...], położonej w obrębie [...], gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow[...] ha, objętej księgą wieczysta KW nr [...]. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę gminną nr [...], położonej w obrębie [...], gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...] Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. C. wskazując, iż do chwili obecnej nie doszło do wydzielenia geodezyjnego działki nr [...], podnosząc kwestie odszkodowawcze oraz wskazując, iż nie miał możliwości zapoznania się ze wszystkimi dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy. Przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, działka nr [...] (powstała po podziale działki nr [...]) stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność M. K., a zatem w tym dniu stanowiła własność osoby fizycznej, nie zaś Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Następnie na podstawie warunkowej umowy sprzedaży z dnia [...] sierpnia 2009 r., Rep. A Nr [...] oraz umowy przeniesienia własności z dnia [...] września 2009 r., Rep. A Nr [...] M. K. sprzedała K. C. nieruchomość położoną w J. w gminie [...] oznaczoną jako działka nr [...] i nr [...]. Z załącznika do rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. w sprawie zmiany zaliczenia do kategorii dróg gminnych na terenie województwa [...] (Dz. U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) wynika, że droga nr [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Na podstawie art. 103 § 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotychczasowe drogi gminne pozostały drogami gminnymi z dniem 1 stycznia 1999 r. Następnie na podstawie uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2005 r. dot. nadania numerów dla dróg gminnych na obszarze powiatu [...] w Województwie [...] drodze gminnej nr [...] nadano numer [...]. Na fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] pod drogę publiczną wskazuje mapa z projektem podziału m.in. działki nr [...] przejęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 2011 r. pod nr [...] oraz pismo Wójta Gminy [...], z którego wynika, że powyższa mapa odzwierciedla stan faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Zatem powyższe dokumenty potwierdzają, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w pasie drogowym drogi publicznej. Przestrzenny zasięg działania ww. art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowaną danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego. Zatem przez zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną należy zdaniem organu rozumieć nie tylko zajęcie gruntu pod pas drogowy przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ale także pod leżące w jego ciągu obiekty inżynierskie (np. kanalizacyjne, energetyczne), place postojowe i parkingi, ścieżki rowerowe, drzewa i krzewy oraz urządzenia techniczne niezwiązane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2002 r. sygn. akt I SA 1441/00 LEX nr 137831). Koleją przesłanką zastosowania art. 73 jest przesłanka władztwa. W piśmie Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., wskazano, że przed dniem 31 grudnia 1998 r. droga [...] nie posiadała nazwy ani kategorii drogi publicznej i posługiwano się wobec niej nazwą [...], nazwiska osoby dojeżdżającej drogą, nazwą części miejscowości lub miejsca gdzie dochodziła droga. Dlatego na znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji potwierdzającej władztwo publicznoprawne droga ta określana jest nazwą Droga [...] lub Droga dojazdowa do [...]. Znajdujący się w aktach sprawy rachunek nr [...] z dnia [...] września 1998 r. potwierdza wykonanie na zlecenie Sołectwa [...] remontu cząstkowego drogi [...] do cmentarza. Również w oświadczeniu z dnia [...] grudnia 2011 r. (k. 52) . S.S., który pełnił funkcje sołtysa wsi [...] w latach 1991 – 1998 potwierdził, iż we wskazanych latach wielokrotnie przyznawane były środki finansowe na naprawę i modernizację drogi [...] m.in. zakup żwiru i klińca, na co wskazują również znajdujące się w aktach sprawy rachunki nr [...] (k. 64-65) za zakup klińca. Ponadto z oświadczenia (k. 51) podpisanego przez Z. T., M. T., S. T., E. T., B. T., G. T., M.K., T. B., I.B., M. B., S. B. oraz J. B. wynika, że stan urządzenia drogi gminnej [...] nie zmienił się i jest taki sam jak na początku lat osiemdziesiątych, a Gmina [...] dokonywała wszelkich czynności koniecznych do utrzymania przejezdności drogi w sezonie zimowym i letnim. Organ podnosi, że pojęcia "władania" nieruchomością – w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną – nie należy utożsamiać z instytucją "posiadania" uregulowaną w kodeksie cywilnym. Pojęcie władania winno być w tym wypadku rozumiane jako pozostawanie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Z tego powodu dokonywane na drodze czynności przez Skarb Państwa, czy jednostkę samorządową nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu, który nawet nie musiał o tych czynnościach być powiadamiany (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 375/09, LEX nr 563402). Powyższe dokumenty potwierdzają zdaniem organu władanie publicznoprawne sporną nieruchomością zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. W związku z zarzutami zawartymi w odwołaniu dotyczącymi podziału działki nr [...] organ wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 3a ww. ustawy jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. Jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 13 października 2004 r., sygn. akt III CZP 52/2004 nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w sytuacji określonej w omawianym przepisie następuje z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., a zatem z tym dniem 1 stycznia 1999 r., a zatem z tym dniem część nieruchomości zajęta pod drogę publiczną staje się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zaś dotychczasowy właściciel nieruchomości traci prawo własności do tej jej części. Dochodzi zatem do podziału z mocy prawa takiej nieruchomości, której część pozostaje własnością dotychczasowego właściciela, zaś część zajęta pod drogę publiczną staje się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Odnosząc się natomiast do kwestii odszkodowania organ stwierdził, iż sprawa odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie art. 73 jest rozpatrywana w odrębnym postępowaniu. Przepis art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stanowi, że odszkodowanie o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., zaś po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Sprawy te nie są rozpatrywane przez organ wojewódzki (jako organ I instancji), lecz postępowanie w tej sprawie należy do właściwego starosty (prezydenta miasta). W związku z tym nie jest możliwe orzekanie w sprawach odszkodowania w niniejszym postępowaniu. Wprawdzie art. 9 KPA nakłada na organy administracji publicznej obowiązek udzielenia stronom informacji faktycznej i prawnej, to jednak nie może on być rozumiany, zdaniem organu, jako obowiązek informowania poszczególnych stron postępowania, jeszcze przed jego wszczęciem o obowiązujących przepisach prawa, z których wypływają dla nich jakiekolwiek uprawnienia, tym bardziej jeśli uwzględnić określony w art. 73 ust. 4 wspomnianej ustawy 5 – letni okres na składanie wniosku o odszkodowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2002 r., sygn. akt V SA 2649/01, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 września 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 452/08). Pismem z dnia 26 czerwca 2012 r., strony postępowania zostały zawiadomione o zebraniu całości materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim w siedzibie [...] Urzędu Wojewódzkiego Oddział Zamiejscowy w [...]. Powyższe wskazuje, że K. C. miał możliwość zapoznania się ze wszystkimi dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy i samodzielnego sporządzenia z nich notatek i odpisów. Wobec łącznego wystąpienia przesłanek z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną uznając zasadność rozstrzygnięcia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Minister orzekł jak w sentencji. Na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. C. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. i umorzenie postępowania, przywrócenie stanu pierwotnego działki nr [...] jaki figurował w dniu zakupu przez skarżącego spornej działki, wydania mu przez organy uwierzytelnionych dokumentów (odpisów) z akt sprawy w formie jakiej domagał się na każdym etapie postępowania oraz zwrotu kosztów postępowania w przedmiotowej sprawie. W obszernym uzasadnieniu skarżący podniósł między innymi, że organy nie mają konstytucyjnego umocowania prawnego do władania jego nieruchomością i bezprawnego jej nabywania, że organy próbują zafałszować rzeczywisty stan prawny jego działki, że nie został z dniej wywłaszczony, a organy prefabrykują od 2011 r. dokumenty w tej sprawie, a droga oznaczona jako działka nr [...] znajduje się pod cmentarzem i do niego prowadzi, ale jest w innym miejscu. Skarżący stwierdza, że nie domaga się żadnego odszkodowania ponieważ nie zamierza pomniejszać swojego majątku i nigdy nie wyrażał zgody na podział działki nr [...] i dlatego nie wie dlaczego mapa z podziałem tej działki została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ponieważ w wypisie z rejestru gruntów wydanego mu przez Starostę [...] nie ma wzmianki o wydzieleniu działki [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w prawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, nie stanowiącymi ich własności. Art. 73 Przepisów wprowadzających nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zaliczenie określonej drogi do kategorii dróg gminnych – bo z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie – postępowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną, aby zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 kot 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., I SA 513/00). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, droga [...] została zaliczona do kategorii dróg publicznych w dniu 31 grudnia 1998 r. i od tej pory posługuje się też nazwą droga "[...]" (Rozporządzenie Wojewody [...] o Nr [...] z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie zmiany zaliczenia do kategorii dróg publicznych na terenie województwa [...], ogłoszone w Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...]). Jednak zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organ zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji wydając decyzję o nabyciu z mocy prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...], zajętej pod część drogi gminnej [...] stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] ha powstałą z podziału działki ewidencyjnej nr [...] nie dokonał kluczowych ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić bowiem należy, że z treści cytowanego wyżej art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. jednoznacznie wynika, że obowiązkiem organu administracji wydającego w tym trybie deklaratoryjną decyzję potwierdzającą nabycie przez jednostkę samorządu terytorialnego (względnie Skarb Państwa) własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną jest zbadanie stanu faktycznego nieruchomości, na której posadowiona jest ta droga, istniejącego w dniu 31 grudnia 1998 r. W niniejszej sprawie należało przede wszystkim ustalić czy w w/w dacie działka nr [...] położona była w granicach pasa drogowego drogi publicznej. Przy czym należy pamiętać, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w w/w dacie. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia odpowiadają granicom urządzenia drogi w ramach zdefiniowanego w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) pasa drogowego, a więc obejmują one jezdnię wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Tymczasem takich ustaleń, organ nie poczynił. Znajdująca się w aktach sprawy mapa z projektem podziału nieruchomości nie odnosi się bowiem do stanu zajęcia nieruchomości istniejącego na koniec 1998 r., lecz stanu faktycznego istniejącego w dacie jej sporządzenia (przyjęcia do powiatowego zasobu ewidencji) tj. [...] lipca 2011 r. W ocenie Sądu braku takiej mapy nie mogą konwalidować oświadczenia Wójta Gminy [...], czy oświadczenia właścicieli sąsiedzkich nieruchomości usytuowanych przy drodze gminnej [...]. Twierdzenia organów, że wydzielona działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną, nie potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy, bowiem o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., a podstawowym środkiem dowodowym na tę okoliczność jest mapa przedstawiająca przebieg drogi i granice pasa drogowego na powyższej działce, której w aktach przedmiotowej sprawy brak (mapą taką na pewno nie jest mapa z projektem podziału działek załączona do akt sprawy). Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni przedstawione wyżej stanowisko Sądu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lot. c – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.