I SA/Wa 1230/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy finansowej 1. oddala skargę, 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata J.C., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Decyzją z dnia [...] – [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt. 1 kpa oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r., o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. Z. – utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] nr [...] wydaną przez działającego z upoważnienia Prezydenta [...] Kierownika Filii nr [...] Ośrodka Pomocy Społecznej [...] , którą na podstawie art. 3 ust. 1, 3, 4, art. 4, 8 ust. 1 pkt. 1 i ust. 11, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 2, art. 107 ust. 1 i 4a ustawy z 12 marca 2004 r., o pomocy społecznej (Dz. U. z 7 lutego 2013 r. nr 26 poz. 182 ze zm.) odmówiono udzielenia pomocy finansowej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że tej sprawie kilkakrotnie podejmowano próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, które nie powiodły się, ponieważ pod wskazanym adresem A. Z. nie przebywał w umówionym terminie. W ciągu miesiąca kalendarzowego A.Z. nie znalazł ani jednego dnia, w którym możliwe byłoby przeprowadzenie wywiadu środowiskowego koniecznego do rozpatrzenia jego wniosku. Do akt nie dołączono dowodu doręczenia ww. decyzji, wobec czego organ odwoławczy wystąpił do A. Z. z pismem, w którym zwrócił się o udzielenie informacji o dacie doręczenia decyzji. W piśmie z dnia 6 lutego 2014 r. A. Z. wyjaśnił, iż decyzję doręczono mu 17 grudnia 2013 r., a 19 grudnia 2013 r. wniósł od niej odwołanie, w którym stwierdził, że decyzja nie uwzględnia jego faktycznych potrzeb i kosztów ponoszonych na leczenie, rehabilitację i utrzymanie. W terminach wskazanych w uzasadnieniu decyzji był u lekarzy i na badaniach, co potwierdzają kopie załączonych dokumentów. W innych terminach przebywał w swym miejscu zamieszkania. A. Z. podniósł, że kwota [...] zł zasiłku jest za niska i nie wystarcza na zaspokojenie jego potrzeb. Organ odwoławczy podkreślił, że A. Z. nie mógł otrzymać wnioskowanej pomocy ze środków społecznych, ponieważ odmawia współpracy w określeniu swej sytuacji rodzinnej i materialnej, co skutkuje brakiem możliwości ustalenia, czy jest w stanie zaspokoić zgłoszone potrzeby we własnym zakresie. Osoba lub rodzina ubiegająca się o pomoc ze środków społecznych jest zobowiązana do podjęcia współpracy i współdziałania z Ośrodkiem Pomocy Społecznej w celu rozwiązania swej trudnej sytuacji życiowej. Przede wszystkim powinna umożliwić przeprowadzenie z nią wywiadu środowiskowego, który ma na celu określenie jego faktycznej sytuacji rodzinnej, materialnej i zdrowotnej. A.Z. mimo wielokrotnie ponawianych przez pracowników socjalnych OPS [...] prób spotkania z nim w miejscu aktualnego zamieszkania skutecznie to uniemożliwił, ponieważ w umówionych terminach nie był obecny w miejscu zamieszkania. Terminy spotkań wcześniej umówione były odwoływane przez niego samego lub jego żonę. Próby spotkania w miejscu zamieszkania A. Z. podejmowano trzykrotnie i za każdym razem były one nieskuteczne. Organ powołał się na art. 107 ust. 1 u.p.s. i wskazał, że kwestie przeprowadzenia wywiadu są regulowane w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. (Dz. U. z 2012r. poz. 712) w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Z art. 4 u.p.s. wynika obowiązek współdziałania osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek współdziałania obejmuje także umożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji. W myśl art. 107 ust. 4a u.p.s. niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji stanowi podstawę odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji przyznającej świadczenie lub wstrzymanie wypłaty świadczeń co zasygnalizowano już w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Uniemożliwienie pracownikowi socjalnemu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego należy uznać za brak współdziałania ze strony wnioskodawcy. Organ odwoławczy wskazał także, że pomoc społeczna nie służy utrzymywaniu osób i rodzin, ale ma na celu ich usamodzielnienie i ukierunkowanie na zaspokajanie potrzeb życia codziennego we własnym zakresie. Aby możliwe było udzielenie pomocy i określenie jej rodzaju i zakresu niezbędne jest wnikliwe określenie sytuacji osobistej strony postępowania, co w niniejszej sprawie nie było możliwe. Pomoc ze środków społecznych nie jest udzielana bezwarunkowo i bez względu na sytuację rodzinną i finansową wnioskodawcy i jego rodziny. Warunki udzielania pomocy osobom jej potrzebującym są określone przepisami ustawy o pomocy społecznej i rozporządzenia wykonawczego i nie mogą być formułowane przez te osoby w zależności od ich zamierzeń i oczekiwań. Skargę na powyższą decyzję wniósł A.Z. W skardze przedstawił przebieg pracy zawodowej począwszy od 2004 r., doznane wypadki w związku z wykonywaną pracą oraz aktualne problemy zdrowotne. Wskazał, że od około trzech lat pobiera świadczenia stałe z OPS, które stanowią jego jedyne źródło utrzymania, a także prowadzi spór z ZUS-em o świadczenie rehabilitacyjne, albowiem jest osobą niepełnosprawną. Skarżący podniósł, że z żoną pozostaje w rozdzielności majątkowej oraz separacji, mieszka razem z córką oraz matką, która ma orzeczenie o niepełnosprawności, w mieszkaniu przy ul. [...] nieprzerwanie od lat 70-tych. Dodał że warunki w mieszkaniu nie spełniają minimum egzystencji i bytowania oraz zaspokajania podstawowych potrzeb życia codziennego, nie ma w nim ogrzewania, ciepłej wody i mediów, brakuje łazienki. Skarżący zaprzeczył ustaleniom organu, że był nieobecny w miejscu zamieszkania, gdy przychodzili pracownicy OPS. Przyznał, że raz nie był mieszkaniu w dniu umówionego terminu z uwagi na konieczność wyjazdu do swoich dzieci. Skarżący wskazał, że często pożycza pieniądze od przyjaciół, które następnie musi zwracać. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację. W dniu 7 listopada 2014 r. skarżący złożył pismo procesowe, stanowiące uzupełnienie skargi. Na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. pełnomocnik skarżącego złożył pismo procesowe, w którym zarzucił naruszenie prawa materialnego: 1. art. 107 ust. 4a w zw. z art. 4 u.p.s. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący poprzez odwoływanie terminów spotkań w terminach uprzednio uzgodnionych z pracownikiem OPS wyznaczonych na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie wyraził zgody na jego przeprowadzenie, czym naruszył obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w zakresie rozwiązywania trudnej sytuacji życiowej, podczas gdy po stronie skarżącego cały czas istniała wola umożliwienia przeprowadzenia rzeczonego wywiadu, wyrażająca się w podejmowanych przez skarżącego działaniach mających na celu ustalenie nowych terminów spotkań z pracownikiem ośrodka, a także informowanie pracowników ośrodka o obiektywnych przyczynach konieczności zmiany uprzednio wyznaczonych terminów spotkań, 2. art. 11 ust. 3 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej sytuacji córki skarżącego, będącej na jego utrzymaniu. W uzasadnieniu pisma wskazano, że jako podstawę prawną decyzji organ II instancji wskazał art. 107 ust. 4a u.o.p.s. stwierdzając, iż A.Z. swoim zachowaniem, polegającym na odwoływaniu terminów ustalonych z pracownikiem Ośrodka Pomocy Społecznej na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego uniemożliwił jego przeprowadzenie, a tym samym, zdaniem organu, odmówił poddania się procedurom określonym w ustawie o pomocy społecznej, co uprawniało organ do wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia. Organ dodał, że ww. działania skarżącego uznać należy za niewypełniające obowiązku współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej skarżącego, o którym mowa w art. 4 u.o.p.s. Skarżący podniósł, że dla zastosowania sankcji w postaci odmowy przyznania świadczenia, konieczne jest, by u podstaw działania osoby ubiegającej się o pomoc leżała zła wola w rozumieniu takim, że i tak pomoc społeczna jest obowiązana udzielić tej pomocy bez względu na zachowanie ubiegającego się o nią (tak: w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1791/2011, niepubl., Lexis, pl. nr 3907578). W ocenie skarżącego nie sposób zarzucić mu złej woli, jak i odczytać jego zachowania jako odmawiającego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Skarżący zgodził się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a niemożność jego przeprowadzenia wynikała z okoliczności niezależnych od strony. Skarżący kilkukrotnie kontaktował się bowiem z pracownikami OSP w celu ustalenia terminu spotkania. W pierwszym terminie wyznaczonym na 7 listopada 2013 r. zaistniała konieczność, o czym wcześniej skarżący poinformował pracownika OSP (co udokumentował przedkładając wraz z odwołaniem stosowne zaświadczenia lekarskie). Nadto, z inicjatywy skarżącego ustalono drugi termin na 12 listopada 2013 r., do którego nie doszło wobec konieczności udania się przez matkę skarżącego na wizytę lekarską i opieki nad dziećmi, o której skarżący uprzedził telefonicznie. Mimo iż skarżący w dalszym ciągu wyrażał wolę dochowania niezbędnych procedur, kolejny termin spotkania nie został wyznaczony. Nadto, pozostawał w stałym kontakcie telefonicznym z pracownikami OSP [...], każdorazowo usprawiedliwiał swoją absencję na umówionych wcześniej terminach, a także starał się uzgodnić inne, dodatkowe terminy spotkań. Niemożliwym jest zatem uznanie, by zachowanie skarżącego, miało charakter niewyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i stanowiło brak współdziałania z organami pomocy społecznej. Skarżący w pismach do organu podkreślał, że w związku z pozostawaniem pod stałą opieką OPS brał udział w wielu spotkaniach z udziałem pracowników ośrodka, na których zawsze był obecny. Powyższe powinno zatem wskazywać na incydentalność sytuacji, w których skarżący nie wziął udziału spotkaniach oraz na obiektywny charakter ich przyczyn. Nadto, organ odwoławczy nie uwzględniły art. 11 ust. 3 u.o.p.s., bowiem nie rozważył, jaki wpływ będzie miała decyzja na sytuację małoletniej córki skarżącego, która pozostaje na jego utrzymaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: ppsa. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Filii nr [...] Ośrodka Pomocy Społecznej [...] z dnia [...] działającego z upoważnienia Prezydenta [...], którą odmówiono udzielenia pomocy finansowej. W świetle powołanych kryteriów zaskarżona decyzja odpowiada prawu, bowiem zarzuty podniesione w skardze i w piśmie procesowym uzupełniającym nie ujawniły wad tego rodzaju, które winny skutkować jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Zauważyć należy, iż zgodnie z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W zakresie udzielania świadczeń z pomocy społecznej właściwe organy są związane przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, która to ustawa reguluje w sposób wiążący m. in. rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania. Wskazać przy tym trzeba, że celem pomocy społecznej – stosownie do art. 2 ust. 1 u.p.s. – jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei art. 3 ust. 1 ustawy stanowi, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z powyższej regulacji jednoznacznie wynika, że zadaniem pomocy społecznej jest jedynie wspieranie osób i rodzin, nigdy zaś zastępowanie ich w dążeniu do osiągnięcia rezultatu określonego w powołanym przepisie. W art. 3 ust. 2 ustawy wskazano zaś, że zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.). Ponadto, stosowanie do art. 3 ust. 4 u.p.s. potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Dalej, ustawodawca w art. 4 u.p.s. podkreślił rolę, jaką w systemie pomocy społecznej odgrywa współdziałanie osoby ubiegającej się o taką pomoc, nakładając na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Konsekwencje braku aktywności, o której mowa w art. 4 u.p.s., mogą okazać się dotkliwe dla wnioskodawcy. Przepis art. 11 ust. 2 u.p.s. wprost stanowi, że brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego i inne wskazane w tym przepisie okoliczności mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Co istotne, powyższy przepis stanowi samoistną przesłankę do odmowy przyznania pomocy. Art. 106 ust. 4 ww. ustawy stanowi, że decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zgodnie zaś z art. 107 ust. 1 u.p.s. rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103. Wywiad rodzinny służy do ustalenia przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy (I. Sierpowska: Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2007, s. 416). Sposób przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego reguluje rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 712). Wywiad środowiskowy jest szczególnym środkiem dowodowym mającym zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Składa się nań szereg czynności organu, jak przesłuchanie strony i jej rodziny, a także przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych, a w szczególności z oświadczenia o stanie majątkowym, złożonego przez stronę. Wniosek ten znajduje potwierdzenie na gruncie wykładni systemowej, a przede wszystkim w § 2 ust. 3 rozporządzenia, nakazującego przeprowadzenie wywiadu w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Z treści przytoczonych wyżej przepisów wynika zatem, że rodzinny wywiad środowiskowy jest podstawowym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej, lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia bowiem organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga zatem od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, że po złożeniu przez skarżącego wniosku o przyznanie zasiłku celowego organ kilkakrotnie podejmował bezowocne próby aktualizacji wywiadu środowiskowego. W dniu 29 października 2013 r. pracownik socjalny podjął próbę przeprowadzenia wywiadu, ale nie zastał skarżącego w miejscu zamieszkania, pozostawił zatem w skrzynce pocztowej prośbę o nawiązanie kontaktu. Dopiero w dniu 5 listopada 2013 r. skarżący zgłosił się do OPS i pozostawił prośbę, żeby skontaktował się z nim pracownik socjalny. W dniu 6 listopada 2013 r. odbyła się rozmowa telefoniczna pomiędzy pracownikiem a skarżącym, w wyniku której ustalono termin przeprowadzenia wywiadu na dzień 7 listopada 2013 r. Tego samego dnia małżonka skarżącego telefonicznie odwołała wywiad informując, że tego dnia nie będzie go w domu. W dniu 7 listopada 2013 r. skierowano do skarżącego pismo z prośbą o nawiązanie kontaktu w ciągu 7 dni od daty otrzymania wezwania. W dniu 8 listopada 2013 r. skarżący wprawdzie skontaktował się telefonicznie z pracownikiem socjalnym ustalając termin przeprowadzenia wywiadu na 12 listopada 2013 r., niemniej i w tym dniu pracownik socjalny nie zastał skarżącego w domu. Powyższe wskazuje, że to ze względu na działania strony, utrudniające przeprowadzenie pracownikom socjalnym wywiadu środowiskowego, organ pozbawiony był możliwości dokonania niezbędnej oceny, czy zaistniały przesłanki do udzielenia pomocy w postaci przyznania wnioskowanego zasiłku, co w konsekwencji stanowiło uzasadnioną podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania pomocy. Powody przytaczane w skardze oraz piśmie procesowym złożonym na rozprawie nie stanowią okoliczności niezależnych od woli skarżącego, które stanowiłyby usprawiedliwienie dla nieprzeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Skarżący, jako osoba zainteresowana uzyskaniem pomocy finansowej winien był dołożyć wszelkich starań, poprzez takie ustalenie wizyt lekarskich i zorganizowanie obowiązków rodzinnych, aby w wyznaczonym dniu być obecnym w miejscu zamieszkania w celu współdziałania z OPS. Powyższej oceny nie zmienia również podniesiona na rozprawie okoliczność, że w dniu 7 listopada 2013r. skarżący był umówiony na wizytę lekarską, ponieważ badał krew i mocz, skoro tego typu badania odbywają się wyłącznie w godzinach rannych. W ocenie Sądu, nieobecność skarżącego w dniach umówionych na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie może być inaczej odczytana niż jako brak zgody, o którym mowa w art. 107 ust 4 a u.p.s. W konsekwencji poczynionych ustaleń zarzut naruszenia art. 11 ust. 3 u.p.s. miałby wpływ na sytuację małoletniej córki pozostającej na utrzymaniu skarżącego, gdyby - przy zachowaniu należytej staranności i wszelkich środków - skarżący nie był w stanie umożliwić pracownikom OPS przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i nie naruszyły wymienionych przepisów prawa materialnego wydając zaskarżoną decyzję w granicach uznania administracyjnego. Z podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji. O wynagrodzeniu pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 250 ww. ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 491). .