I SA/Wa 1231/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Gabriela Nowak Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2015 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Środowiska decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2015 r. nr [...] stwierdzającą wygaśnięcie decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] stycznia 1978 r. nr [...] zezwalającej na czasowe wyłączenie z państwowego gospodarstwa leśnego i nieodpłatne przekazanie na rzecz [...] gruntów o pow. [...] ha położonych w Nadleśnictwie [...]. Decyzja Ministra Środowiska wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Ostateczną decyzją z [...] stycznia 1978 r., wydaną z powołaniem się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz.U. z 1970 r., Nr 28, poz. 225) oraz rozporządzenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 27 marca 1976 r. w sprawie włączania i wyłączania gruntów państwowego gospodarstwa leśnego oraz zmiany uprawy leśnej na inny rodzaj użytkowania (Dz.U. Nr 12, poz. 73), Minister Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego orzekł o zezwoleniu na czasowe wyłączenie z państwowego gospodarstwa leśnego i przekazanie na rzecz [...] nieruchomości o pow. [...] ha położonych w Nadleśnictwie [...] (we wsi [...]), z przeznaczeniem na składowanie odpadów produkcyjnych, z zastrzeżeniem dokonania przez [...] rekultywacji gruntów (zgodnie z decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] stycznia 1978 r. nr [...]) i ich zwrotu Nadleśnictwu do [...] grudnia 1997 r. Do rekultywacji gruntów nie doszło, nie zostały one też zwrócone Nadleśnictwu w terminie przewidzianym w decyzji. [...] przekształcone natomiast zostały w 1990 r. w Spółkę Akcyjną [...] z większościowym udziałem Skarbu Państwa, która to spółka w następstwie przeprowadzonego postępowania upadłościowego została w dniu [...] listopada 2006 r. wykreślona z KRS. Wyłączona z państwowego gospodarstwa leśnego nieruchomość stanowi aktualnie działkę [...], której właścicielem ujawnionym w księdze wieczystej nr [...] pozostaje Skarb Państwa. Wedle zaś zapisów w ewidencji gruntów pozostaje ona w trwałym zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego, Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...], przy czym poprawność tych danych Nadleśnictwo kwestionuje. W związku z prowadzonym sporem pomiędzy Nadleśnictwem [...] i Powiatem [...], kto ma dokonać rekultywacji terenu, Nadleśnictwo wystąpiło do Ministra Środowiska o określenie aktualnego zarządcy nieruchomości i wskazanie odpowiedzialnego za rekultywację. W związku z tym wystąpieniem, Minister Środowiska decyzją z [...] września 2015 r., działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdził wygaśnięcie decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] stycznia 1978 r. W motywach tego rozstrzygnięcia organ wskazywał, że nie istnieje obecnie podmiot, który na podstawie decyzji nabył prawa, a tym samym prawo to nie jest i nie może być przez nikogo wykonywane, co czyni decyzję bezprzedmiotową. Za jej wygaśnięciem przemawia przy tym interes społeczny, którego upatrywać należy w potrzebie uregulowania stanu prawnego nieruchomości. Nadleśnictwo [...] wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając ww. decyzji naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7b ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz.U.z 2016 r. poz. 154). Błędne było bowiem jego zdaniem przyjęcie przez organ centralny, że brak jest podmiotu, który mógłby wykonywać obowiązki wynikające z wygaszonej decyzji, gdyż podmiotem tym winien być wojewoda jako gospodarujący mieniem (odpadami) po zlikwidowanej spółce z udziałem Skarbu Państwa. W następstwie rozpoznania tego środka, Minister Środowiska decyzją z [...] maja 2016 r. utrzymał swoją poprzednią decyzję w mocy, powielając w niej argumentację o bezprzedmiotowości decyzji z 1978 r. W kwestii natomiast zaistnienia przesłanki interesu społecznego przemawiającego za wygaśnięciem decyzji, ponownie odwołał się do potrzeby uregulowania stanu prawnego nieruchomości w celu umożliwienia jej rekultywacji lub ewentualnego jej zbycia o ile nie będzie przydatna dla potrzeb gospodarki leśnej. Podkreślał przy tym, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji z 1978 r. wydana została w przedmiocie ustalenia prawa do gruntu, a więc odnosiła się do pierwszej części wniosku Nadleśnictwa. Sama natomiast kwestia rekultywacji gruntów dla jej wygaśnięcia nie ma znaczenia i należy ją rozpatrywać odrębnie na podstawie przepisów dotyczących odpadów. Odnosząc się z kolei do stanowiska Nadleśnictwa, że następcą prawnym oraz podmiotem odpowiedzialnym za ową rekultywację jest wojewoda, jako gospodarujący mieniem po zlikwidowanej spółce, Minister zauważał, że prawa uzyskane z decyzji nie wchodzą w skład "mienia", które to pojęcie zdefiniowane zostało w art. 44 kc. Podnosił jednocześnie, że [...], którego następcą była spółka akcyjna [...] nie przysługiwało prawo własności do gruntu, na którego użytkowanie zezwalała decyzja z 1978 r. Ewentualne przejście praw ustalonych decyzją na inny podmiot wymaga zaś wyraźnego przepisu prawa , który wprost takie przejście by dopuszczał. W prawie administracyjnym obowiązuje bowiem zakaz sukcesji generalnej. Takim natomiast przepisem nie jest art. 7b ust. 1 ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa. Nie można zatem uznać, że na jego podstawie wojewoda przejął obowiązki [...] wynikających z decyzji z 1978 r. Zwracał nadto uwagę, że jeszcze przed wykreśleniem z KRS spółki akcyjnej [...] w dniu [...] marca 2003 r. doszło do zawarcia umowy najmu przedmiotowej nieruchomości pomiędzy Nadleśnictwem jako wynajmującym a tą spółką jako najemcą, co wskazuje, że Lasy Państwowe po 2003 r. władały nieruchomością, uznając się za podmiot właściwy do zarządzania nią. Na powyższą decyzję Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], działając jako statio fisci Skarbu Państwa, wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. (omyłkowo oznaczonego w skardze jako art. 168 § 1 ust. 1), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż decyzja Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] stycznia 1978 r. stała się bezprzedmiotowa wskutek ustania bytu spółki [...], podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że może być ona co najmniej pośrednio wykonana przez Wojewodę [...] wykonującego zadania w zakresie gospodarowania mieniem pozostałym po zlikwidowanych państwowych jednostkach organizacyjnych lub spółkach Skarbu Państwa na mocy art. 7b ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa; a także naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji leży w interesie społecznym, podczas gdy może to skutkować przejściem w zarząd jednostki organizacyjnej Lasów Państwowych gruntu sklasyfikowanego jako nieużytek, na którym składowane były odpady poprodukcyjne, w sytuacji gdy ustawowym zadaniem Lasów Państwowych jest sprawowanie zarządu nad lasami stanowiącym własność Skarbu Państwa. W tym stanie rzeczy podjęte przez Ministra rozstrzygnięcie, zdaniem skarżącego, nie tylko leży w interesie społecznym, ale jawnie jest sprzeczne z interesem skarżącego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, Nadleśnictwo wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji Ministra Środowiska z [...] września 2015 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2016 r. poz. 718ze zm.), dalej "p.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny w ramach tych kryteriów zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, co skutkuje uchyleniem tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Środowiska z [...] września 2015 r., aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Przy czym wobec stwierdzenia bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania w celu stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] stycznia 1978 r. Sąd, stosowanie do art. 145 § 3 p.p.s.a., orzekł o umorzeniu prowadzonego w tym przedmiocie postępowania administracyjnego. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Przyznane tym przepisem organowi administracji publicznej kompetencje służą weryfikacji wykonania decyzji administracyjnej przez jej adresatów. U podstaw wprowadzenia tego rozwiązania do kodeksu leżała zaś, jak podkreśla się w doktrynie, potrzeba stworzenia administracji możliwości zapewnienia jej organom niezbędnej elastyczności działania stosownie do zmieniających się warunków politycznych, gospodarczych i społecznych, m.in. przez możność odwoływania ostatecznych decyzji (por. T. Woś "Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej", PiP 1992, nr 7). Celowość zatem stwierdzania wygaśnięcia decyzji wiązać należy z jej funkcjonowaniem w obrocie oraz wywoływaniem określonych skutków prawnych. Z natury rzeczy więc art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe), albo decyzji które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2007 r., II OSK 1179/06, Lex nr 384309). Przenosząc powyższe rozważania ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że decyzja Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] stycznia 1978 r., której wygaśnięcie stwierdził Minister Środowiska, była aktem kształtującym stosunek administracyjnoprawny w ściśle określonych granicach czasowych. Wyłączała ona mianowicie do [...] grudnia 1997 r. z państwowego gospodarstwa leśnego położone w [...] Nadleśnictwa [...], obręb [...] nieużytki o pow. [...] ha i przekazywała je na ww. okres w nieodpłatne użytkowanie i zarząd na rzecz [...]. Kreowała zatem wyłącznie tytuł prawny władania nieruchomością w ww. okresie. W konsekwencji, tak ukształtowany stosunek administracyjnoprawny kończył swój byt z dniem [...] grudnia 1997 r. To zaś oznacza, że także decyzja go kształtująca, po tej dacie nie podlegała już wykonywaniu, została bowiem zrealizowana. Stąd wszelkie zdarzenia faktyczne i prawne mające miejsce po [...] grudnia 1997 r. dla jej dalszego pozostawania w obrocie prawnym mają charakter irrelewantny. W szczególności zaś nie mogą jej czynić bezprzedmiotową. Bez znaczenia dla powyższej konstatacji ma przy tym fakt, że po okresie na jaki ustanowiono na rzecz [...] prawo użytkowania i zarządu przedmiotową nieruchomością, przedsiębiorstwo owo (względnie jego następca prawny) nie dokonało w sposób sformalizowany jej zwrotu na rzecz jednostki organizacyjnej uprzednio nią władającej. Okoliczność ta powodowała bowiem jedynie, że po [...] grudnia 1997 r. oparte dotychczas na tytule prawnym władnie przez przedsiębiorstwo gruntem, przekształciło się we władanie faktyczne. W konsekwencji także utrata po tej dacie przez jego następcę bytu prawnego (w związku z likwidacją spółki akcyjnej [...]) nie prowadziło i nie mogło prowadzić do odpadnięcia jednego z koniecznych elementów stosunku administracyjnoprawnego wykreowanego decyzją z [...] stycznia 1978 r., skutkującego jej bezprzedmiotowością. Ten bowiem wówczas już nie istniał. Z kolei zwarte w tej decyzji zastrzeżenie odnoszące się do obowiązku rekultywacji gruntu przed jego zwrotem, nie stanowiło – jak zdaje się uważać skarżące Nadleśnictwo - elementu, który w sposób władczy kształtowałby sytuacji prawną adresatów decyzji. Godzi się bowiem zwrócić uwagę, że obowiązek rekultywacji terenu obejmującego aktualną działkę nr [...] po zakończeniu jej użytkowania przez przedsiębiorstwo wynikał z odrębnego rozstrzygnięcia Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] stycznia 1978 r. nr [...], do którego to rozstrzygnięcia wprost w swojej decyzji nawiązywał Minister Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego. To zaś oznacza, że umieszczone w niej przypomnienie o tym obowiązku miało li tylko charakter informacyjny. Tym samym także hipotetyczna egzekucja owego obowiązku nie może być interpretowana jako wykonanie decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego. Jej treścią było bowiem jedynie przyznania państwowej jednostce organizacyjnej nieodpłatnie na czas oznaczony tytuł uprawniającego do władania oznaczoną w niej nieruchomością, za jednoczesnym wyłączeniem jej na ten okres z państwowego gospodarstwa leśnego. Mając zatem na względzie, że przed zaistnieniem okoliczności, z którymi organ centralny wiązał zaistnieniem stanu bezprzedmiotowości decyzji z [...] stycznia 1978 r. (tj. wykreśleniem w roku 2006 spółki akcyjnej [...] z KRS), decyzja ta została wykonana, a stosunek prawny nią ukształtowany ustał z uwagi na upływ czasu na jaki został zawiązany, jej wygaszenie na podstawie o art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. było prawnie niedopuszczalne. Z tych też przyczyn zaskarżona decyzja jak też utrzymana przez nią w mocy decyzja Ministra Środowiska z [...] września 2015 r. - jako wydane z istotnym naruszeniem ww. przepisu - polegającym na jego zastosowaniu w stanie faktycznym nieobjętym hipotezą normy prawnej w nim zawartej – podlegać musiały uchyleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 p.p.s.a. Jednocześnie wobec niedopuszczalności stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego, prowadzone w tym przedmiocie postępowania administracyjne, jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu, o czym na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 3) orzeczono zaś na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.