I SA/Wa 1236/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) NSA Anna Lech Protokolant Bożena Dąbkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2005 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] ustalającą na rzecz J. B. odszkodowanie w wysokości [...] zł. za działki położone w O. o nr ewid. [...] z obr. [...] o pow. [...] m2, [...] z obr. [...] o pow. [...] m2, zajęte pod drogę publiczną – ul. [...] i działkę [...] z obr. [...] o pow. [...] m2 zajętą pod drogę publiczną - ul.[...], uregulowane w księgach wieczystych pn. "[...]" i "[...]" oraz wskazującą Gminę O. jako organ zobowiązany do zapłaty przyznanego odszkodowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...], podniósł, że w myśl art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U Nr 133, poz. 872 ze zm.) odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 wypłaca gmina w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, a Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych kategorii dróg. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 20 września 2002 r. (sygn. akt II SA/Łd 2226/01) podnosząc, że zgodnie z tezą tego wyroku "art. 73 ust.1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /.../ nakłada na wszystkie gminy władające nieruchomościami niestanowiącymi ich własności, zajętymi pod gminne drogi publiczne w dniu 31 grudnia 1998r., w tym drogi lokalne miejskie, obowiązek wypłaty odszkodowania. W wyroku tym - jak napisał organ zaznaczono również, że "wskazanie w art. 73 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, że gmina wypłaca odszkodowanie w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, należy rozumieć jako wskazanie obowiązku odnoszonego do zbiorczej kategorii dróg gminnych: gminnych i lokalnych miejskich. Drogi lokalne miejskie, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były we władaniu gmin (będących jednolitą kategorią ustrojową), stanowiły w istocie podgrupę dróg gminnych, wyróżnioną jedynie ze względu na zaszłości historyczne". Jednocześnie organ w decyzji podniósł, że Wojewoda [...] decyzjami nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. i [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. stwierdził nabycie przez Gminę Miasto O. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności wyżej wymienionych działek zajętych pod drogi publiczne gminne. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] ustosunkował się także do pisma J. B. z dnia 29 marca 2005 r., w którym J. B. kwestionował wycenę przedmiotowych nieruchomości. Organ uznał , że sporządzony przez biegłego operat szacunkowy z dnia 28 lutego 2005 r., nie budzi zastrzeżeń formalnych i prawnych, a więc nie ma podstaw do kwestionowania wysokości przyznanego odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości. Prezydent Miasta O. zaskarżył powyższą decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...].03.2005 r. nr [...] zarzucając im naruszenie art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - przez błędną ich wykładnię. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest niezasadna, co prowadzi do jej oddalenia. Przepis art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) wprowadza zasadę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości, nie stanowiących własności Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne, bez wskazywania ich kategorii. Stosownie do treści tego przepisu nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie z art. 103 ust. 2 tej ustawy dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Celem przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. było uregulowanie spraw własności nieruchomości przejętych pod drogi publiczne, którymi władał Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (były nimi wyłącznie gminy od dnia 27 maja 1990 r.). Inna interpretacja tego przepisu prowadziłaby do zróżnicowania sytuacji prawnej gmin: część z nich byłaby zobowiązana do wypłaty odszkodowań za grunty przejęte pod drogi, którymi władały (określone jako gminne), a część gmin (będących miastami), w których drogi publiczne, którymi władały, były określone jako lokalne miejskie, z obowiązku tego byłaby zwolniona. W wyroku z dnia 20 września 2002 r. sygn. II SA/Łd 2226/01 publ. ONSA 2004/1 poz. 17 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził następujący pogląd "przepis art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. należy rozumieć jako nakładający na wszystkie gminy, władające w tym dniu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne gminne (gminne i lokalne miejskie) obowiązek wypłaty odszkodowań. Przepis ten wiąże uwłaszczenie gmin i Skarbu Państwa z obowiązkiem wypłaty odszkodowania. Z kolei art. 73 ust. 2 pkt. 2 tej ustawy należy interpretować w nawiązaniu do art. 103 ust. 1 i 3 tej ustawy jako nakładający na uwłaszczony Skarb Państwa obowiązek wypłaty odszkodowania za drogi nie będące w dniu 31 grudnia 1998 r., drogami gminnymi (gminnymi i lokalnymi miejskimi), które dopiero w związku z reformą samorządu terytorialnego i podziału terytorialnego staną się odpowiednio drogami powiatowymi, wojewódzkimi i krajowymi. Potwierdza to także przepis art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., w myśl którego odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r., a zatem w czasie, gdy w wyniku uporządkowania nomenklatury wszystkie drogi, jakimi władają gminy, są już oznaczone jako drogi gminne, a pozostałe drogi są przypisane Skarbowi Państwa i nowo powstałym z dniem 1 stycznia 1999 r. jednostkom samorządu terytorialnego, które z oczywistych przyczyn wcześniej drogami nie władały". Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ten pogląd. W tym miejscu należy ponadto zauważyć, że wcześniej kategorie dróg publicznych określał art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Wymieniono w nim: 1) drogi krajowe, 2) drogi wojewódzkie, 3) drogi gminne oraz lokalne, drogi zakładowe. Wymienione wyżej rodzaje dróg były konsekwencją obowiązującej struktury władz lokalnych, wynikającej z ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 ze zm.), opartej na radach narodowych. Jednostkami podziału terytorialnego stopnia podstawowego według tej ustawy były: gminy, miasta i dzielnice. Kategoryzacja podstawowych jednostek podziału terytorialnego, w których działały odpowiednie (gminne, miejskie, dzielnicowe) terenowe organy władzy i administracji państwowej musiała prowadzić do wyróżnienia w ustawie o drogach publicznych obok dróg gminnych - dróg lokalnych miejskich, w miastach i dzielnicach miast. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) wprowadziła na szczeblu podstawowym podziału terytorialnego samorząd terytorialny w postaci jednolitych gmin. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o radzie narodowej gminnej, miejskiej, dzielnicowej lub wspólnej dla miasta i gminy bądź o terenowym organie administracji państwowej stopnia podstawowego - rozumie się przez to odpowiednie organy gminy, a w myśl art. 5 ust. 1 tej ustawy mienie należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Za tą zmianą ustrojową nie poszły zmiany w ustawie o drogach publicznych. Porządkuje tą sytuację przepis art. 103 ust. 2 wyżej powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. zastępuje bowiem, kategorię obejmującą drogi gminne i lokalne miejskie, zbiorczą kategorią dróg gminnych /podstawową jednostką podziału terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. była gmina/. Dopiero znowelizowany art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) wyróżnia kategorie dróg, które przypisane są odpowiednim jednostkom właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.