I SA/Wa 1236/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. B., I. B. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. solidarnie na rzecz skarżących J. B., I.B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzeczeniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku I. i J. B. o uznanie, że podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego [...] części gruntu położonego w W., przy ul. [...], w skład którego wchodzi działka o nr ew. [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 jest nieuzasadnione, orzekło o umorzeniu postępowanie jako bezprzedmiotowego. Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Prezydent W., działający w imieniu W., wypowiedział J. i I. B. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego [...] części wyżej opisanego gruntu, równocześnie proponując nową wysokość opłaty rocznej w wysokości [...] zł za rok 2011 i lata następne. Pismem z dnia 21 lutego 2011 r. I. B. złożyła wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o ustalenie, iż wysokość zaproponowanej nowej stawki opłaty z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu jest nieuzasadniona. Na rozprawie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W., która odbyła się w dniu 10 maja 2012 r. nikt się nie stawił. Orzeczeniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 ust. 2 i art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) powoływana dalej jako: "u.g.n.", umorzyło postępowanie w sprawie wniosku I. i J. B. o uznanie, że podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego [...] części przedmiotowego gruntu jest nieuzasadnione, jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu orzeczenia organ przywołując treść art. 78 ust. 2 u.g.n., stwierdził, że bieg terminu do złożenia wniosku przez małżeństwo B. rozpoczął się w dniu doręczenia im wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, tj. z dniem 30 listopada 2010 r., czyli upłynął on w dniu 30 grudnia 2010 r. Zatem złożenie przedmiotowego wniosku w dniu 21 lutego 2011 r., zdaniem organu, nastąpiło po upływie terminu wskazanego w art. 78 ust. 2 u.g.n. Reasumując Kolegium stwierdziło, że uchybienie terminu powoduje bezskuteczność wniosku, czego następstwem jest obowiązywanie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu w wysokości ustalonej w wypowiedzeniu opłaty dotychczasowej. Jednocześnie organ podkreślił, że wniosek małżeństwa B. nie wszczął skutecznie postępowania w sprawie ustalenia, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej była uzasadniona w innym terminie, zatem procesowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Niezgadzając się z powyższym orzeczeniem I. B. i J. B., reprezentowani przez r.pr. Z. M., wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając: 1. naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że pomimo złożenia przez skarżących jeszcze przed rozprawą w dniu 4 kwietnia 2012 r. wniosku o stwierdzenie, że wypowiedzenie było bezskuteczne, ponieważ wypowiedzenie opłaty nie zostało podpisane w sposób zgodny z przepisami kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania administracyjnego własnoręcznie, tylko w drodze odcisku mechanicznego, czyli przez facsimile, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że uchybienie terminu złożenia pierwszego wniosku jest wystarczającym powodem do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego; 2. naruszenie art. 159 § 1 k.p.a., który nakazuje wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej na wniosek lub z urzędu, które jest obligatoryjne, o ile organ stwierdza prawdopodobieństwo wystąpienia wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., a taką wadą była okoliczność, że wypowiedzenie opłaty nie zostało podpisane w sposób zgodny z przepisami kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania administracyjnego własnoręcznie, tylko w drodze odcisku mechanicznego, czyli przez facsimile; 3. naruszenie art. 7 k.p.a., który określa zasadę prawdy obiektywnej, nakładając na organ obowiązek podjęcia wszelkich możliwych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalony stan faktyczny sprawy był zgodny z rzeczywistością, a tego nie uczyniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze ograniczając się jedynie do stwierdzenia uchybienia terminu złożenia wniosku; 4. naruszenie art. 8 k.p.a., wyrażającego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, który nakłada na organ administracji obowiązek prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy. Ze wskazaną regulacją prawną pozostaje w ścisłym związku art. 77 § 1 k.p.a., który to przepis nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli o zmianę zaskarżonego orzeczenia, poprzez stwierdzenie, że wypowiedzenie złożone skarżącym było bezskuteczne, ewentualnie o jego uchylenie w całości. Jednocześnie wnieśli ewentualnie o przywrócenie terminu do rozpoznania złożonego wniosku w związku z okolicznością, o której skarżąca dowiedziała się po złożeniu wniosku z uchybieniem terminu do Kolegium na początku kwietnia 2012 r. w Spółdzielni [...], że złożone wypowiedzenie dotyczące lokalu mieszkalnego nie zostały podpisane w sposób zgodny z przepisami kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania administracyjnego własnoręcznie, tylko w drodze odcisku mechanicznego, również o ustalenie, że wypowiedzenie było bezskuteczne i ustalenie, że wnioskodawczynię obowiązują opłaty w dotychczasowej wysokości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie i podtrzymało argumentację przedstawioną w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – powoływana dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z analizy przytoczonych powyżej przepisów wynika, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie dotyczy żadnego z aktów lub czynności, które mogłyby być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej z punktu widzenia legalności. W przedmiotowej sprawie skarżący domagają się skontrolowania orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], wydanego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 ust. 2 i art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), w sprawie umorzenia, jako bezprzedmiotowe, postępowania z wniosku I. i J. B. o uznanie, że podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego [...] części gruntu położonego w W., przy ul. [...], w skład którego wchodzi działka o nr ew. [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 jest nieuzasadnione. Ustalenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego następuje zgodnie z przepisem art. 72 ust. 1 u.g.n., który wprowadza generalną zasadę, że opłaty za użytkowanie wieczyste (zarówno opłata pierwsza, jak i opłaty roczne) ustalane są procentowo w stosunku do ceny nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. Cena ma zostać ustalona stosownie do art. 67 u.g.n., co oznacza, że jest to cena zawarta w umowie o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste albo ustalona w drodze przetargu, albo ustalona arbitralnie przez właściciela gruntu, jednak w wysokości nie niższej niż wartość nieruchomości (gdy sprzedaż następuje w trybie bezprzetargowym), albo ustalona w wyniku rokowań z nabywcą (które mogą nastąpić w razie niepowodzenia dwóch kolejnych przetargów). Natomiast aktualizacja takich opłat dokonywana jest w trybie przewidzianym w art. 77-81 u.g.n. Z treści tych przepisów wynika, że zmiana przedmiotowych opłat wymaga dokonania wypowiedzenia zmieniającego, co dodatkowo podkreśla umowny charakter kształtowania wzajemnych praw i obowiązków stron umowy. Odmowa przyjęcia zaproponowanej w powyższym wypowiedzeniu oferty nowej wysokości opłaty rocznej, połączona ze złożeniem wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty nie jest uzasadniona, bądź jest uzasadniona w innej wysokości, uruchamia postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym. W tym miejscu wyjaśnić należy, że postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym jest postępowaniem szczególnym, do którego jedynie odpowiednio mają zastosowanie niektóre przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest to jednak postępowanie administracyjne, a rozstrzygana w nim sprawa nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, lecz stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c. Spór w przedmiocie opłat z tytułu użytkowania wieczystego - i to niezależnie od tego czy dotyczy ustalenia opłaty, czy zmiany już ustalonej opłaty - jest typowym sporem cywilnym dotyczącym należności pieniężnej. Wprawdzie rozstrzygnięcie sporu między użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem administracji publicznej, reprezentującym właściciela gruntu, ustawodawca przekazał organowi administracji, tj. kolegium, jednak zapadłe w tym zakresie orzeczenie nie jest decyzją administracyjną wydaną przez organ władczo rozstrzygający sprawę. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w postanowieniu z dnia 15 marca 2012r. sygn akt II SA/Łd 112/12 (LEX nr 1135761): Jest oczywiste, iż w toku procedowania przed kolegium mogą pojawiać się zagadnienia incydentalne, które w postępowaniu prowadzonym na gruncie art. 1 pkt 1) k.p.a. byłyby rozstrzygane postanowieniami uregulowanymi w przepisach art. 123 i nast. tejże ustawy. Potencjalnie nadające się do zastosowania przepisy postępowania, co do zasady nie mogą jednak samodzielnie determinować charakteru sprawy. Czynią to normy prawa materialnego określające poszczególne rodzaje stosunków, wobec których normy procesowe mają charakter wtórny, służący realizacji określonych rodzajów stosunków. Pozwala to z jednej strony na jednolite traktowanie sprawy aktualizacji przedmiotowej opłaty, bez potrzeby odwoływania się do dualistycznych konstrukcji prawnych, nie znajdujących oparcia w prawie, z drugiej zaś gwarantuje możliwość rozstrzygnięcia wszystkich kwestii – w tym również incydentalnych zagadnień – przez sąd powszechny kompetentny do rozstrzygania sporu powstałego w następstwie próby aktualizacji opłaty. Postępowanie uregulowane przepisami art. 71 – 81 u.g.n. jest postępowaniem szczególnym, do którego tylko odpowiednio mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (ale pamiętać należy, że odpowiednie stosowanie, które wynika z art. 79 ust. 7 u.g.n. nie oznacza, że sprawa w jakimś momencie uzyskała charakter sprawy administracyjnej). Użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego (stosunek cywilnoprawny łączący równorzędne wobec siebie strony) i w konsekwencji opłaty z tego tytułu mają charakter cywilnoprawny. Wobec tego spór powstały na gruncie opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej (zob. wyrok NSA z dnia 12 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 843/05). Ustawa o gospodarce nieruchomościami żadnych czynności oraz orzeczeń wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w tego typu sprawach nie poddała kontroli sądów administracyjnych. Zatem orzeczenie kolegium z dnia [...] marca 2013r. nie jest orzeczeniem wydawanym w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 1 k.p.a. Mając na uwadze art. 80 ust. 1 u.g.n., stwierdzić należy, że sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznania spraw toczących się w trybie art. 70 i art. 78 u.g.n. Oznacza to, że droga sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie była niedopuszczalna. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu postanowiono na postawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.