I SA/Wa 1236/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K., H. G., M. G., M. Z, M. G., K. G., Z. G., I. G., D. G. i D. G. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z [...] lipca 2017 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] stycznia 2016 r. nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2015 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z [...] grudnia 1998 r. nr [...] w części dotyczącej nieruchomości, uregulowanej w dawnej księdze hipotecznej pn [...]. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie sprawy. Przed Ministrem Infrastruktury i Budownictwa prowadzone jest z wniosku następców prawnych M.K. - dawnej właścicielki nieruchomości [...] położonej przy ul [...] uregulowanej w księdze hipotecznej pn. [...] – postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1998 r. - w części dotyczącej ww. nieruchomości hipotecznej. Decyzją tą organ wojewódzki, działając na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe [...] prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. jako działka nr [...] w obrębie [...] oraz nieodpłatne nabycia prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Zdaniem zaś wnioskodawców powyższa decyzja rażąco narusza ich prawa wynikające z dekretu z dnia 26 października 1945 r.– o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) przywołanego dale jako: "dekret", a to wobec wydania jej w warunkach nierozpoznania wniesionego w trybie art. 7 dekretu wniosku z [...] lutego 1949 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do grunt tej nieruchomości. Tenże wniosek "odżył" bowiem, po eliminacji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] marca 1952 r. o odmowie przyznania [...] do przedmiotowego gruntu prawa własności czasowej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymaną w mocy decyzją z [...] maja 2011 r. Minister Infrastruktury stwierdził nieważność ww. decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] w zakwestionowanej części. Decyzje te zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 grudnia 2013 r. I OSK 1183/12. W motywach wyroku Sąd zwracał uwagę, iż [...] jeszcze przed wybuchem II wojny światowej, w oparciu o ówcześnie obowiązujące przepisy, została objęta w posiadanie przez Skarb Państwa, w związku z zainicjowanym wówczas postępowaniem wywłaszczeniowym. Wskazywał przy tym, że art. 7 ust. 1 dekretu stanowił, iż dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Okoliczności wynikające z powołanych przepisów nie były przedmiotem badania w sprawie uwłaszczeniowej, ale będą musiały zostać dokładnie wyjaśnione w toku postępowania o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. W szczególności, zdaniem Sadu, będzie musiała być wyjaśniona kwestia czy następcy prawni byłego właściciela nie będący w posiadaniu gruntu w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., mają legitymację do występowania z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). W następstwie ponownie przeprowadzonego postępowania nadzorczego Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] marca 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej dawnej nieruchomości [...] nr [...]. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem [...] (następcy prawni dawnej właścicielki nieruchomości) wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym stanie rzeczy Minister Infrastruktury i Budownictwa, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowieniem z [...] stycznia 2016 r., utrzymanym w mocy własnym postanowieniem z [...] lipca 2017 r., zawiesił postępowanie w sprawie, do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia kwestii legitymacji następców prawnych byłej właścicielki nieruchomości hipotecznej pn. [...] do występowania z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Odwołując się do stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2013 r. Minister wywodził, że ostateczne i prawomocne zakończenie postępowania dekretowego w stosunku do gruntu nieruchomości przy ul [...] ozn. nr hip. [...], wchodzącego aktualnie w skład działki nr [...], będącej przedmiotem uwłaszczenia (w którym organ oceni legitymację osób składających wniosek dekretowy oraz jego dopuszczalność), będzie miała bezpośredni wpływ na ocenę, czy na gruncie rozpoznawanej sprawy doszło do naruszenia w toku postępowania uwłaszczeniowego zakończonego decyzją Wojewody [...] praw osób trzecich w rozumieniu art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stąd kwestia ta stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak ustalił przy tym Minister, zawisłe przed Prezydentem [...] postępowanie dekretowe do dnia zawieszenia postępowanie nie zostało zakończone. W krańcowej części uzasadnia wskazał zaś, że postępowanie w sprawie zostanie podjęte z urzędu lub na wniosek strony po ustaniu przyczyn uzasadniających jego zawieszenie. Na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa [...] wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie: 1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 101 § 1 k.p.a., art. 217 § 1 k.p.a. w zw. z art. 153 ustawy (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej "p.p.s.a." poprzez błędne uznanie, że kwestia legitymacji wnioskodawców, jako następców prawnych byłego właściciela nieruchomości hipotecznej nr [...] do występowania z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) może być rozstrzygnięta wyłącznie na mocy prawomocnej i ostatecznej decyzji Prezydenta [...] rozstrzygającej wniosek dekretowy; 2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, że wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2013 r. I OSK 1183/12 w zakresie legitymacji następców prawnych byłego właściciela nieruchomości hipotecznej, dotyczą konieczności uzyskania prawomocnej i ostatecznej decyzji Prezydenta [...] rozstrzygającej wniosek dekretowy, w sytuacji gdy zgodnie z ww. wyrokiem okoliczności te powinny być ustalone w toku postępowania o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu; 3. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 217 § 2 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] stycznia 2016 r. zawieszającej postępowanie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia kwestii legitymacji następców prawnych byłego właściciela ww. nieruchomości do występowania z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) z pominięciem wniosku skarżących o zawieszenie ww. postępowania do czasu uzyskania od Prezydenta [...] zaświadczenia o stanie prawnym nieruchomości, a tym samym z pominięciem rozważenia możliwości uzyskania informacji w zakresie legitymacji czynnej następców prawnych dawnych właścicieli do występowania z wnioskiem o przyznania prawa własności czasowej na mocy uzyskanego zaświadczenia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wnieśli oni o uchylenie zaskarżonego postanowienia względnie uchylenie tego postanowienia jak też poprzedzającego go postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] stycznia 2016 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wskazane w zaskarżonym postanowieniu. O oddalenie skargi wniósł także uczestnik postępowania – [...], oceniając podniesione w niej zarzuty jako niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Stan faktyczny ustalony przez organ, przedstawiony w części historycznej niniejszego uzasadnienia, jest niesporny. Ustalenie te, w świetle materiału dowodowego zgormadzonego w aktach, nie budzą również wątpliwości Sądu. Istota sporu sprowadza się natomiast do oceny, czy w świetle tych ustaleń, zachodziły przewidziane w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego przed Ministrem Infrastruktury i Budownictwa w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1998 r. orzekającej o uwłaszczeniu z mocy prawa Przedsiębiorstwa Państwowego [...], w części dotyczącej dawnej nieruchomości uregulowanej w księdze hipotecznej [...], do czasu prawomocnego rozstrzygnięcie kwestii legitymacji następców prawnych byłej właścicielki tej nieruchomości do skutecznego wystąpienia o przyznanie do niej prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Przywołany wyżej art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod terminem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w cytowanym przepisie co do zasady rozumieć należy sytuację, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, tj. sytuacją, w której bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym organ jak też rozpoznający obecnie skargę Sąd- z mocy art. 153 p.p.s.a. - wyroku z dnia 12 grudnia 2013 r. I OSK 1183/12, wskazując na konieczność ustalenia (w toku postępowania dekretowego) "czy następcy prawni byłego właściciela nie będący w posiadaniu gruntu w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., mają legitymację do występowania z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego)". To czy wniosek dekretowy został skutecznie złożony, determinowało będzie wszak ocenę, czy kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Wojewody [...] podjęta została z naruszeniem praw osób trzecich (w tym wypadku przynależnych następcom prawnym byłej właścicielki praw i roszczeń do nieruchomości [...] ozn. hip. [...] wynikających z dekretu), co pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z treścią ustalonej w art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami negatywnej przesłanki uwłaszczenia. Jeśli bowiem okazałoby się, iż ze względu na utratę przed wejściem w życie dekrety posiadania nieruchomości (na której następnie uwłaszczono przedsiębiorstwo) przez następców prawnych jej byłej właścicielki, nie mogli oni skutecznie złożyć przewidzianego art. 7 ust. 1 dekretu wniosku o przyznanie do niej prawa własności czasowej, uprawnione byłoby wnioskowanie, że przewidzianych tym aktem normatywnym praw i roszczeń do nieruchomości ani oni, a przez to ich następcy prawni nie uzyskali. W tym stanie rzeczy niezależnie od tego, że ów wniosek na dzień 5 grudnia 1990 r. (data uwłaszczenia) pozostawał formalnie nierozpoznany, uwłaszczenie przedmiotową nieruchomością przedsiębiorstwa państwowego w żaden sposób nie ingerowałoby w ich prawa czy roszczenia. Tych wszak nigdy oni w takich uwarunkowaniach nie posiadali. Powyższe przekładało się będzie również na ocenę ich interesu prawnego w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...], a w konsekwencji możliwości skutecznego zainicjowania przez nich w jej przedmiocie postępowania nadzorczego. To bowiem, o ile nie jest wszczynane z urzędu, może być uruchomione - w myśl art. 157 § 2 k.p.a. - wyłącznie na wniosek strony, a więc podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.). Wiążące ustalenie skuteczności czynności złożenia wniosku dekretowego w postępowaniu dekretowym przez określone jednostki (a więc rozstrzygnięcie zagadnienia prejudycjalnego), wbrew temu co twierdzą skarżący, w świetle przywołanego wyżej wyroku, nie może nastąpić w drodze zaświadczenia wydanego przez Prezydenta [...] w trybie art. 217 k.p.a. Abstrahując nawet do tego, że do chwili obecnej takowego skarżący nie przedłożyli, godzi się zwrócić uwagę, że zaświadczenie ze swej istoty jest czynnością materialnotechniczną organu, polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono zatem przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym – w myśl art. 218 § 1 k.p.a. - w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu. Nie jest więc dopuszczalne dokonywanie przy jego wydawaniu ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W szczególności zaś nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna. Taką zaś bez wątpienia jest kwestia oceny legitymacji osób wnoszących podanie o przyznanie na podstawie art. 7 dekretu prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]. W konsekwencji może być ona rozstrzygnięta jedynie w prowadzonym przez właściwy ku temu organ postępowaniu jurysdykcyjnym wywołanym tym wnioskiem, które z kolei po myśli art. 104 § 1 k.p.a., kończy decyzja administracyjna. Ta natomiast aby mogła być uznana za akt rozstrzygający zagadnienie prejudycjalne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., musi mieć charakter ostateczny i prawomocny. Tylko taki charakter decyzji powoduje bowiem, że sytuacja prawna stron w ramach określonego stosunku administracyjnego ukształtowana została w założeniu w sposób co do zasady trwały i pewny. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącymi, że zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zalecenie dotyczące wyjaśnienia "w toku postępowania o przyznanie prawa użytkowania wieczystego gruntu (...)", legitymacji prawnej byłej właścicielki nieruchomości hipotecznej nie oznacza konieczności uzyskania w odrębnym postępowaniu decyzji rozstrzygającej w sposób ostateczny i prawomocny sprawę z wniosku dekretowego. Stąd podniesione w tym aspekcie zarzuty naruszenia przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa przy zawieszeniu postępowania nieważnościowego przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7 k.p.a. zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 101 § 1 k.p.a., art. 217 § 1 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., a także art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., uznać należy za chybione. Z tych samych względów także zarzut naruszenia zaskarżonym postanowieniem przepisów art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 217 § 2 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., którego to naruszenia skarżący upatrują w nieuwzględnieniu ich wniosku o zawieszenie postępowania do czasu wydania zaświadczenia o stanie prawnym nieruchomości, nie mógł okazać się skuteczny. Zaświadczenie to – jak już wskazano - nie mogłoby bowiem rozstrzygnąć kwestii, której wyjaśnienie przed przystąpieniem do oceny legalności decyzji Wojewody [...], nakazał w wyroku Sąd. Niezależnie od powyższego zauważyć wypada, że obligatoryjne zawieszenia postępowania z przyczyn opisanych w art. 97 § 1 k.p.a., wyprzedza możliwość fakultatywnego jego zawieszenia na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. A w ramach tego trybu żądanie skarżących dotyczące zawieszenia postępowania do czasu uzyskania przywołanego zaświadczenia mogło być na gruncie niniejszej sprawy rozpoznane. Mając powyższe na uwadze Sąd , na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.