I SA/Wa 1239/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda [...] działając na podstawie art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2014 r., poz. 160), § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. z 2001 r., Nr 4, poz. 29), decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] października 2000 r. przez [...] w W., prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w K., w obrębie [...], Dz. [...], oznaczonego jako działka nr [...], o pow. [...] ha, dla której w Sądzie Rejonowym w K. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz prawa własności urządzeń znajdujących się na przedmiotowym gruncie. Minister Inwestycji i Rozwoju rozpatrując sprawę wskazał, że zgodnie z art. 34 ww. ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 27 października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...]. Natomiast budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością [...]. Nabycie ww. praw nie może naruszać praw osób trzecich. Stwierdzenie zaś posiadania gruntów następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach. Z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej m. in. dla gruntu położonego w K., w obrębie [...], Dz. [...], oznaczonego jako działka nr [...], o pow. [...] ha wynika, że Skarb Państwa został ujawniony w dziale II ww. księgi wieczystej na podstawie treści dawnych ksiąg wieczystych nr [...] oraz [...] wyk. [...]. Ponadto jak wynika ze znajdujących się aktach niniejszej sprawy kopii z księgi wieczystej nr [...], którą dawnej objęta była działka nr [...], przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach władzy państwowej (Dz.U. Nr 14 poz. 130). Odnosząc się do przesłanki pozostawania przedmiotowej nieruchomości w posiadaniu [...] w W., Minister stwierdził, iż ze znajdujących się w aktach niniejszej sprawy dokumentów wynika, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona obecnie jako działka nr [...] w dniu [...] grudnia 1990 r. znajdowała się w posiadaniu [...]. Okoliczność posiadania przedmiotowego gruntu przez [...] potwierdza wykaz środków trwałych sporządzony według stanu na dzień [...] grudnia 1990 r., z którego wynika, iż na przedmiotowej działce nr [...] w dniu [...] grudnia 1990 r. znajdowała się linia kolejowa nr [...] zbudowana w 1900 r. oraz urządzenie [...] zbudowane w 1963 r. Wobec powyższego spełnione byłyby zdaniem Ministra przesłanki uwłaszczenia zawarte w art. 34 ww. ustawy z dnia 8 września 2000 r., jeżeli nie zostałyby naruszone prawa osób trzecich. Z akt niniejszej sprawy wynika jednak, że w dniu [...] grudnia 1990 r. przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] w całości zajęta była pod drogę publiczną wojewódzką - ul. [...] (dawniej [...]). Zgodnie zaś z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 t.j.), również w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Na podstawie Rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. z 1986 r. Nr 30, poz. 151) ul. [...] (obecnie [...]) została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Natomiast zgodnie z art. 103 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. ówczesne drogi wojewódzkie stały się drogami powiatowymi z dniem 1 stycznia 1999 r. Minister wskazał, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że w dacie [...] grudnia 1990 r. obszar działki nr [...] w całości zajęty był pod drogę publiczną wojewódzką - ul. [...] (obecnie drogę powiatową - ul. [...]). Zgodnie z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. 2015 poz. 460), w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] grudnia 1990 r., zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne sprawują właściwe organa drogowe. Zarząd ten powstał z mocy prawa. Takie stanowisko zajął też Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 listopada 1990 r., sygn. III AZP 10/90 (OSNC 1991/4/39) stwierdzając w jej uzasadnieniu, że "przekazywanie w drodze decyzji administracyjnej gruntów lokalnych w zarząd okręgowym dyrekcjom dróg publicznych jest zbędne i niecelowe, skoro wcześniej już uzyskały one prawo do pełnienia tego zarządu mocą ustawy o drogach publicznych (...)". Wobec powyższego Minister stwierdził, iż organ I instancji słusznie uznał, że działka nr [...] stanowiąc w dniu [...] grudnia 1990 r. drogę publiczną, ogólnodostępną, nie była w wyłącznym posiadaniu [...], co stało na przeszkodzie uwłaszczeniu [...] tą działką. Uwłaszczenie tymże gruntem naruszałoby bowiem prawa osób trzecich tj. zarządcy drogi. Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły [...] w W. zarzucając jej: naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] pomimo tego, że zaskarżona decyzja winna zostać uchylona, naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7 k.p.a. oraz 8 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zastosowanie normy prawa materialnego do nienależycie ustalonego stanu faktycznego oraz brak wyjaśnienia, z jakiego powodu organ odmówił mocy dowodowej dokumentom, znajdującym się w aktach sprawy; naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z dnia 28 lutego 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie, iż grunty, które w dniu wejścia w życie tej ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [...] i przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa; naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. nr 26, poz. 138, ze zm.) w zw. z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (j.t. z dnia 18 czerwca 2002 r., Dz.U. Nr 112, poz. 981, ze zm.) poprzez nieuwzględnienie, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz, że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe [...] gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie [...] stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji [...] w dniu wejścia w życie Ustawy o PP PKP oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w toku jego dalszej działalności; naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PKP (Dz.U. nr 84, poz. 948, ze zm.) poprzez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa znajdujące się w dniu [...] grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...] oraz że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1311). Zgodnie z treścią art. 34, 34a i art. 35 tej ustawy grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu [...] grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego [...]. Nabycie tego prawa następuje bez obowiązku wniesienia pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie własnością [...]. Nabycie praw, o których mowa, nie może naruszać praw osób trzecich. W ww. przepisach wskazano trzy przesłanki, które muszą być spełnione, by skarżąca spółka mogła zostać uwłaszczona przedmiotową nieruchomością tj. grunt, który ma być przedmiotem uwłaszczenia, jest własnością Skarbu Państwa, grunt ten w dniu [...] grudnia 1990 r. znajdował się w posiadaniu [...], do gruntu tego przedsiębiorstwo nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych. Minister ustalił, że wszystkie przesłanki określone w art. 34 ustawy zaistniały w niniejszej sprawie bowiem w dacie [...] grudnia 1990 r. Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, była ona też w posiadaniu [...] w rozumieniu § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001r., co zostało potwierdzone wykazem środków trwałych, z którego wynika, że na przedmiotowej działce w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowała się linia kolejowa. Skarżąca spółka nie legitymuje się również dokumentami o przekazaniu [...] przedmiotowego gruntu w formie prawem przewidzianej. Mimo spełnienia określonych w art. 34 ustawy przesłanek, zasadnie zdaniem Sądu odmówiono skarżącej spółce uwłaszczenia z uwagi na okoliczność, która zresztą nie jest kwestionowana, że przedmiotowa nieruchomość była w dniu [...] grudnia 1990 r. i jest obecnie zajęta pod drogę publiczną – ul. [...] (dawniej ul. [...]). Ulica ta na podstawie Rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich .....(Dz.U. z 1986 r. nr 30, poz. 151) została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Jak słusznie wskazał Minister, zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] grudnia 1990 r. zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne sprawują właściwe organy drogowe. Zarząd ten wynika zatem z mocy ustawy. Niemożliwe jest w związku z powyższym stwierdzenie nabycia prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości przez skarżącą spółkę. Przedstawione w skardze zarzuty dotyczące ewentualnych źródeł prawa zarządu spółki do przedmiotowej nieruchomości są zupełnie niezrozumiałe zważywszy na okoliczność, że decyzje w niniejszej sprawie, zgodnie z wnioskiem strony skarżącej zostały wydane na podstawie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Przepis ten zaś wskazuje jasno, że jedną z przesłanek, która musi wystąpić by mogło dojść do uwłaszczenia w tym trybie jest brak dokumentów o przekazaniu [...] gruntów w formie prawem przewidzianej. Ze względu jednak na postawione w skardze zarzuty, wyjaśnić należy, że prawa zarządu [...] do spornych nieruchomości nie sposób wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego [...]. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, iż akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach wydanych w sprawach o sygnaturach akt: I OSK 1457/06; I OSK 1947/06, I OSK 1456/06, I OSK 187/07, I OSK 929/09 czy I OSK 1475/11). Z powyższych przyczyn poglądy przedstawiane przez skarżącą spółkę, wskazujące na możliwość kreacji zarządu bądź użytkowania ex lege uznać należy za nieuprawnione. Nie kreuje również prawa zarządu konkretną nieruchomością przywoływany przez stronę skarżącą w skardze art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Zgodnie z treścią ust. 2 tego przepisu mienie [...] stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (9 maja 1989 r.) oraz środki nabyte przez [...] w toku jego dalszej działalności. Z przepisu tego w żaden sposób nie wynika, aby miał on samodzielnie kreować bądź choćby potwierdzać prawo zarządu tego przedsiębiorstwa w stosunku do konkretnych nieruchomości. Tym samym także zarzut naruszenia przez organ powołanego przepisu uznać należy za chybiony. Podkreślić jednocześnie należy, że wymóg legitymowania się dokumentem potwierdzającym prawo zarządu jest konsekwencją obowiązujących w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej przepisów, określających tryb ustanawiania zarządu czy użytkowania gruntów, a konkretnie art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Także postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 80 (pierwotnie 87) ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez nieuwzględnienie, że grunty, które w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [...] przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa jest o tyle nieuzasadniony, że przepisy te nie mają znaczenia dla ustalenia istnienia zarządu skarżącej spółki przedmiotową działką. Przepis ten w ust. 1 dotyczył bowiem państwowych jednostek organizacyjnych, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy (a więc przed 1 sierpnia 1985 r.) legitymowały się dokumentem potwierdzającym prawo użytkowania, którego [...] nie posiadały. Jeżeli zaś chodzi o ust. 2 tego artykułu, który przewiduje przekazanie w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy ich posiadaczom, którzy nie legitymują się dokumentami o ich przekazaniu w formie prawem przewidzianej, to zauważyć należy, że [...] nie dysponują decyzją o przekazaniu im przedmiotowych działek w trybie określonym w tym przepisie (czyli decyzji terenowego organu administracji państwowej, która stanowiła podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej). Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany. Reasumując, Sąd uznał, że Minister wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy jej rozstrzyganiu. Uzasadnił przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu - zaś wydana decyzja zawiera niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Nie doszło też do naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.