I SA/Wa 1242/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Przemysław Żmich Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2012 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego I. M. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz I. M. za 1/8 części nieruchomości zabudowanej położonej w obrębie [...], gm. K. ozn. jako dz. nr [...] o pow. [...] ha i zobowiązującą Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych Autostrad do jego wypłaty. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] Wojewoda [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "[...]". Decyzja ta objęła m. in. przedmiotową nieruchomość. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Wojewoda [...] ustalił na rzecz byłego właściciela – I. M., odszkodowanie za zajętą część nieruchomości - działkę nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie ze sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania operatem szacunkowym, wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, budynkiem mieszkalno-usługowym oraz znajdujących się na niej składników budowlanych i roślinnych wynosi [...] zł. Tym samym odszkodowanie za 1/8 części tej nieruchomości wynosi [...] zł, którą to kwotę, zgodnie z treścią art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193, poz. 1194 ze zm., powoływana dalej jako "specustawa"), powiększono o kwotę równą 5% wartości gruntu, a tym samym łączna kwota odszkodowania to [...] zł. Zdaniem organu powyższy operat szacunkowy sporządzony został prawidłowo, a tym samym mógł stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Po rozpatrzeniu odwołania właściciela nieruchomości, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że rzeczoznawca majątkowy wyceniając w operacie szacunkowym z dnia 14 maja 2010 r. ww. grunt zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, a wyceny części składowych dokonano w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia. Autor operatu dla oszacowania nieruchomości dokonał analizy obrotu działkami gruntowymi przeznaczonymi pod drogi publiczne z terenu zachodniej i północno-zachodniej części powiatu [...]. Wartość nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym oraz mieszkalno-usługowym dokonano w podejściu porównawczym przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Wartość rynkową nieruchomości gruntowej określono na podstawie cen nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne, a także określono wartość odtworzeniową pozostałych części składowych znajdujących się na nieruchomości gruntowej. Mając powyższe na uwadze analizie poddano 18 transakcji gruntowymi nieruchomościami niezabudowanymi nabywanymi pod drogi w 2009 r. z terenów gmin K. i Z. Z podanego zbioru określono cenę minimalną, cenę maksymalną oraz dokonano ich szczegółowej charakterystyki. Na podstawie analizy rynku lokalnego określono cechy, ich wagi i skale ocen podobieństwa. Do cech biegły zaliczył: lokalizację (waga 50%), sąsiedztwo (otoczenie) (waga 30%) i stan zagospodarowania (waga 20%). Następnie dokonano zestawienia transakcji nieruchomościami zabudowanymi nabywanymi pod drogi publiczne w latach 2008-2010 z terenów gmin: K., J. i Z. Z podanej próbki reprezentatywnej wybrano transakcje o cenie minimalnej i maksymalnej oraz dokonano ich szczegółowej charakterystyki. Do cech nieruchomości przyjęto lokalizację (otoczenie) - 20%, stan techniczny, konstrukcja, wiek - 30%, standard wykończenia – 20%, funkcjonalność, architektura, powierzchnie dodatkowe – 20%, wielkość i zagospodarowanie działki – 10%. Na tej podstawie wartość nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym określono na kwotę [...] zł, a nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalno-usługowym na kwotę [...] zł. Wartość nieruchomości gruntowej określono z kolei na kwotę [...] zł. Wartość odtworzeniowa składników budowlanych związanych z częścią nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym wyniosła [...] zł, natomiast składników roślinnych znajdujących się na wycenianej nieruchomości – [...] zł. W ocenie organu operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., powoływana dalej jako "ugn") i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., powoływane dalej jako "rozporządzenie"). Odnosząc się do podnoszonych przez odwołującego się zarzutów dotyczących metrażu wycenianej nieruchomości, organ wskazał, iż biegły dwukrotnie w pismach z dnia 18 grudnia 2010 r. i z dnia 31 marca 2011 r. wyjaśnił sposób przyjętej metodologii pomiaru wycenianej nieruchomości oraz budynków wskazując, iż podczas dokonywania pomiarów opierał się na dokumentacji technicznej budynków udostępnionej przez właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Organ podał ponadto, że załączony do odwołania operat szacunkowy z dnia 19 października 2009 r. o wartości wycenianej nieruchomości nie mógł zostać uznany za dowód w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości z mocy prawa, bowiem został sporządzony dla potrzeb negocjacji warunków zbycia nieruchomości w drodze wywłaszczenia. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnioną pismem procesowym z dnia 30 stycznia 2012 r., wniósł I. M., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj.: 1) art. 21 Konstytucji RP poprzez przyjęcie za podstawę ustalenia odszkodowania nierzetelnej i niewiarygodnej opinii rzeczoznawcy; 2) art. 12 ust. 4f specustawy w związku z przyznaniem skarżącemu odszkodowania jedynie za należny mu udział w szacowanej nieruchomości, z pominięciem faktu, że na gruncie znajdował się czynnie działający zakład produkcyjny, stanowiący jedyne źródło dochodu skarżącego; 3) art. 134 ust. 2 i 3 oraz art. 134 ugn poprzez ich niezastosowanie przy sporządzaniu operatu szacunkowego i nieuwzględnienie zasadniczych cech nieruchomości oraz zastosowanie niewłaściwych nieruchomości do skali porównawczej; 4) art. 7 i 136 kpa poprzez nie podjęcie wszelkich czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i nieuwzględnienie wskazywanego przez skarżącego prawidłowego metrażu wycenianej nieruchomości; 5) zasad Konstytucji RP i art. 12 kpa statuujących uprawnienie obywateli do rozpatrzenia ich sprawy w uzasadnionym terminie bez zbędnej zwłoki; 6) art. 7, 77 § 1 i 2 oraz 78 § 1 kpa wobec utrzymania w mocy decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, mimo że opierała się ona na błędnym i nierzetelnym operacie szacunkowym, zawierającym poważne błędy merytoryczne mające wpływ na zaniżenie wartości nieruchomości; 7) art. 75 § 1 kpa poprzez oparcie decyzji na operacie szacunkowym, nie uwzględniającym wyceny wartości rynkowej przedsiębiorstwa [...] i kosztów jego przeniesienia oraz odtworzenia na nowym miejscu; 8) art. 77 § 1 i 78 § 1 kpa wobec nie przeprowadzenia opinii uzupełniającej w zakresie wyceny przedsiębiorstwa [...] i kosztów jego przeniesienia oraz odtworzenia na nowym miejscu. W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczono szereg argumentów na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z tymi przepisami organy administracji publicznej mają obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością i w tym celu podejmują z urzędu wszelkie niezbędne czynności zmierzające do zebrania pełnego materiału dowodowego. Kontrolowane decyzje dotyczą ustalenia odszkodowania w oparciu o przepis art. 18 specustawy, zgodnie z którym wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie z treścią art. 23 specustawy w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do sposobu ustalenia odszkodowania mają zastosowanie przepisy rozdziału 5 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 130 ust. 2 ugn, zgodnie z którym dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego. W niniejszej sprawie organy oby instancji oparły swoje rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym z dnia 14 maja 2010 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego Z. K. W operacie tym biegły przyjął, że powierzchnia posadowionego na wycenianej nieruchomości budynku mieszkalnego wynosi [...] m2, natomiast budynku mieszkalno-usługowego – [...] m2, przy czym nie wyjaśnił, jakie dokumenty stanowiły podstawę dokonanych przez niego ustaleń. Powyższe jest o tyle istotne, że skarżący w kierowanych do organów pismach wskazywał na zaniżony metraż tych budynków. Na dowód swoich twierdzeń skarżący przedłożył operat szacunkowy z dnia 19 października 2009 r. sporządzony dla potrzeb negocjacji warunków zbycia przedmiotowego gruntu w drodze wywłaszczenia, w którym wskazano iż budynek mieszkalny posiada powierzchnię [...] m2, natomiast mieszkalno-usługowy – [...] m2. Rację należy przyznać organowi, że wskazany operat nie mógł stanowić podstawy ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie, jednakże zdaniem Sądu koniecznym stało się wyjaśnienie rozbieżności w powierzchniach wycenianych budynków. Wprawdzie Minister Infrastruktury podjął próby wyjaśnienia tej okoliczności i zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do zarzutów dotyczących zaniżonego metrażu ww. budynków. Zdaniem Sądu wyjaśnień biegłego nie można było jednak uznać za wyczerpujące. W piśmie z dnia 18 grudnia 2009 r. wskazał on bowiem jedynie, że powierzchnię obu budynków przyjęto na podstawie przedstawionej dokumentacji oraz pomiaru uzupełniającego, jednak nie przedłożono żadnych dokumentów na poparcie tej okoliczności. W związku z powyższym pismem z dnia 23 lutego 2011 r. organ ponownie wystąpił do biegłego o nadesłanie dokumentacji oraz wyników pomiaru uzupełniającego, w oparciu o które przyjęto powierzchnię budynków w operacie z dnia 14 maja 2010 r. W odpowiedzi, pismem z dnia 31 marca 2011 r. (datowanym na dzień 31 marca 2009 r.), rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, iż sporządzając wycenę dysponował dokumentacją techniczną budynków udostępnioną przez właścicieli nieruchomości. W trakcie szczegółowych oględzin dokonał ponadto pomiarów wybranych elementów budynku, jednak nie sporządzono w tej kwestii odrębnego opracowania. Do pisma biegły załączył dokument (bez daty i podpisu), w którym wskazano, że budynek mieszkalny posiada powierzchnię użytkową [...] m2. W tej sytuacji zdaniem Sądu nie można było uznać, że kwestia dotycząca metrażu podlegających wycenie budynków została wyczerpująco przez organy wyjaśniona. Wskazać bowiem należy, że zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Jak każdy dowód w sprawie, podlega ona ocenie organu administracyjnego, zgodnie z przepisami kpa (art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa). Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W tym zakresie organ ma więc prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 802/07). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy uchybiły temu obowiązkowi i nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący, na podstawie jakich dokumentów biegły ustalił powierzchnię budynków posadowionych na wywłaszczonej nieruchomości, a które podlegały wycenie w niniejszej sprawie. Kwestia powyższa jest natomiast o tyle istotna, że metraż wycenianych budynków ma bezpośredni wpływ na wysokość przyznanego odszkodowania. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi Sąd podzielił stanowisko Ministra Infrastruktury, iż obowiązujące przepisy dotyczące ustalania odszkodowań za dokonane wywłaszczenie, a zwłaszcza przepis § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. nakazują przy wycenie nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi stosować podejście porównawcze, które z kolei, zgodnie z art. 152 ust. 2 ugn, jest jednym ze wskazanych w tym przepisie podejść do wyceny nieruchomości. Co więcej, przepisy te przewidują ustalenie w drodze decyzji odszkodowania z tytułu wywłaszczenia odpowiadającego wartości wyłącznie odjętego prawa własności. Specustawa drogowa wyraźnie wskazuje, że odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi. Brak jest więc możliwości ustalania odszkodowania za przedsiębiorstwo rozumiane jako zorganizowany zespół składników niematerialnych i materialnych przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej, w tym strat związanych z likwidacją, czy też przeniesieniem przedsiębiorstwa. Odszkodowanie bowiem ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody jaką poniesie skarżący wskutek jej utraty. Utrata dochodów z nieruchomości i spodziewanych zysków nie są objęte dyspozycją art. 128 ugn. Tym samym ewentualna szkoda, związana z przeznaczeniem gruntu pod inwestycje drogową, nie może być objęta ani operatem szacunkowym, ani decyzją odszkodowawczą. W związku z powyższym należy przyjąć, że wartość prawa własności gruntu wraz z jego częściami składowymi ustalana na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu jest jedyną formą wyrównania strat w majątku właściciela nieruchomości. Utrata dochodów i spodziewanych zysków nie mogą być zatem przedmiotem operatu szacunkowego jak również decyzji organu (m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2150/09). Uwzględniony nie mógł również zostać zarzut skarżącego odnoszący się do przewlekłości postępowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją. Opieszałość organów administracji publicznej przy rozpatrywaniu powierzonych im spraw może być bowiem sygnalizowana i ewentualnie dyscyplinowana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa m. in. art. 35-38 kpa oraz art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływana dalej jako "P.p.s.a."). Inicjatywa strony w tym względzie powinna jednak mieć miejsce przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, a nie na etapie rozpoznania skargi na decyzję kończącą postępowanie, jak w niniejszej sprawie. Mając na uwadze wskazane powyżej uchybienia uznać należało, że wydając zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. organy naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, co skutkowało ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.