I SA/Wa 1242/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. H. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju po rozpatrzeniu zażaleń M. H., K. P., Z. H. oraz E. P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013r., nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie uregulowania, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stanu nieruchomości położonej w [...], obręb [...][...], oznaczonej jako działki: pgr [...] o pow. [...] ha, pgr [...] o pow. [...] ha, pgr [...] o pow. [...] ha, pgr [...] o pow. [...] ha, pgr [...] o pow. [...] ha, pgr [...] o pow. [...] ha, pgr [...] o pow. [...] ha, pgr [...] o pow. [...] ha, pgr [...] o pow. [...] ha, pgr [...] o pow. [...] ha, objętych księgą wieczystą Nr [...], do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest przeprowadzenie postępowań spadkowych po S. H. i po M. H. oraz wzywające wnioskodawców do podjęcia czynności zmierzających do ustalenia spadkobierców zmarłego S. H. oraz przedłożenia prawomocnego postanowienia Sądu lub aktu poświadczenia dziedziczenia w przedmiocie nabycia spadku po zmarłym S. H. oraz domniemane spadkobierczynie M. H., tj. E. P. i I. K. do wystąpienia z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania spadkowego po ww. osobie oraz do przedłożenia do akt sprawy prawomocnego postanowienia Sądu w przedmiocie nabycia spadku, bądź notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia- utrzymał w mocy ww. postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013r. W uzasadnieniu organ przestawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z dnia [...] października 2009 r. K. P., E. P., Z. I., E. P., Z. H., M. H. i J. H., wystąpili do Wojewody [...] o wydanie decyzji, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), w odniesieniu do nieruchomości opisanej w sentencji postanowienia, zajętej pod drogę gminną - ul. [...] w [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013r. Wojewoda [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie uregulowania stanu prawnego nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej numerami działek oznaczonych jak wyżej i wezwał wnioskodawców do podjęcia czynności zmierzających do ustalenia spadkobierców zmarłego Stefana Hańderek oraz przedłożenia prawomocnego postanowienia Sądu lub aktu poświadczenia dziedziczenia w przedmiocie nabycia spadku po zmarłym S. H. oraz domniemane spadkobierczynie M. H., tj. E. P. i I. K. do wystąpienia wnioskiem o przeprowadzenie postępowania spadkowego po ww. osobie oraz do przedłożenia do akt sprawy prawomocnego postanowienia Sądu w przedmiocie nabycia spadku, bądź aktu poświadczenia dziedziczenia. M. H., K. P., Z. H. oraz E. P. wnieśli zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r., wskazując na zbędność ustalania spadkobierców S. H. wobec niezłożenia przez niego wniosku o odszkodowanie oraz zbędność przeprowadzania postępowania spadkowego po zmarłej M. H. wobec rozdysponowania przez nią posiadanym majątkiem przed jej śmiercią. Po rozpatrzeniu zażalenia Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu za względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym czy określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony, przesądzają przepisy prawa materialnego, w tym przypadku jest to przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Organ drugiej instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie zaś z art. 100 § 1 kpa organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, ma obowiązek wystąpić równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego albo wezwać stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Minister Infrastruktury podkreślił, że w przedmiotowej sprawie organ wojewódzki zawiesił postępowanie z uwagi na konieczność ustalenia spadkobierców współwłaścicieli nieruchomości tj. S. H. i spadkobierczyni po T. H. – M. H., którzy są stroną niniejszego postępowania i zgodnie z art. 10 kpa winni mieć zapewniony czynny udział w postępowaniu. Postępowanie dotyczy bowiem sytuacji odnoszącej się do daty 31 grudnia 1998 r. i na tę datę ustala się właściciela lub jego spadkobierców. Z treści księgi wieczystej KW nr [...] wynika, iż jako jeden ze współwłaścicieli ww. nieruchomości wpisany jest S. H., który zmarł dawno temu w [...], a jego domniemani spadkobiercy mieszkają w [...]. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r., sygn. akt [...] spadek po zmarłym w dniu [...] grudnia 1994 r. T. H. nabyły: M. H., I. K. i E. P. W wyniku działu spadku dokonanego w dniu [...] sierpnia 2004 r., Rep. A nr [...], według wpisu w dziale II ww. księgi wieczystej, współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości stała się E. P. Zgodnie z odpisem zupełnym aktu zgonu z dnia [...] października 2011 r., nr [...] M. H. zmarła w dniu [...] października 2011 r., zaś postępowanie spadkowe po ww. osobie - nie zostało przeprowadzone. Zdaniem organu drugiej instancji skoro od rozstrzygnięcia sądu w sprawie nabycia praw do spadku lub wydania aktu poświadczenia dziedziczenia zależy ustalenie wszystkich stron postępowania, którym zgodnie z art. 10 § 1 kpa i art. 61 § 4 kpa organ winien zapewnić możliwość czynnego udziału w postępowaniu, to kwestia ustalenia następców prawnych osoby zmarłej stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa będące przesłanką do zawieszenia postępowania w sprawie. Minister Infrastruktury i Rozwoju zaznaczył jednocześnie, że z akt nie wynika, aby toczyło się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po S. H. oraz po M. H. Zgodnie z art. 100 § 1 Kpa organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. W niniejszej sprawie organ wojewódzki, działając w trybie art. 100 § 1 Kpa, prawidłowo wezwał wnioskodawców K. P., E. P., Z. I., E. P., Z. H., M. H. i J. H. do podjęcia czynności zmierzających do ustalenia spadkobierców zmarłego S. H. oraz przedłożenia prawomocnego postanowienia Sądu lub aktu poświadczenia dziedziczenia w przedmiocie nabycia spadku po zmarłym S. H. oraz domniemane spadkobierczynie M. H., tj. E. P. i I. K. do wystąpienia do właściwego Sądu Rejonowego, z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania spadkowego po ww. osobie oraz do przedłożenia do akt sprawy prawomocnego postanowienia Sądu w przedmiocie nabycia spadku, bądź notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia. Z tych wszystkich względów organ odwoławczy orzekł jak sentencji postanowienia. Na powyższe postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. skargę wniósł M. H. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: - naruszenie przepisów postępowanie mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 144 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. art. 35 § 3 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem terminu do jego wydania oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 100 § 1 k.p.a poprzez ich zastosowanie, w sytuacji gdy stan faktyczny oraz prawny sprawy pozwalał na jej prowadzenie i wydanie decyzji in meriti w stosunku do stron ujawnionych w postępowaniu, które w terminie materialnym złożyły wniosek o wypłatę odszkodowania; - naruszenie przepisów prawa materialnego: tj. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy przedmiotowy przepis wprowadza termin materialny na zgłoszenie wniosku o wypłatę odszkodowania, zatem uczestnikami postępowania mogą być wyłącznie osoby, które złożyły przedmiotowy wniosek, a same postępowania powinny być rozpatrywane jako osobne sprawy administracyjne, kończące się wydaniem decyzji dotyczącej osoby zgłaszającej roszczenie o wypłatę odszkodowania. W konkluzji skargi wniósł o uchylenie zaskarżonego postępowania w całości oraz postanowienia go poprzedzającego oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania prowadzonego w sprawie o wydanie w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) decyzji potwierdzającej nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę [...] własności nieruchomości położonej w [...] oznaczonej jako działki: pgr [...] o pow. [...] ha, pgr [...] o pow. [...] ha, pgr [...] o pow. [...] ha, pgr [...] o pow. [...] ha, pgr [...] o pow. [...] ha, pgr [...] o pow. [...] ha, pgr [...] o pow. [...] ha, pgr [...] o pow. [...] ha, pgr [...] o pow. [...] ha, pgr [...] o pow. [...] ha, objętych księgą wieczystą Nr [...]. Podstawą prawną zawieszenia postępowania stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod terminem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w cytowanym przepisie rozumieć zaś należy sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, co oznacza, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Sąd podziela, przedstawione w zaskarżonym postanowieniu stanowisko Ministra Infrastruktury i Rozwoju, że taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Zagadnieniem wstępnym zaś wymagającym wydania prejudycjalnego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd jest ustalenie następców prawnych po S. H. i M. H. Decyzja określona w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy, ponieważ potwierdza odjęcie dotychczasowym właścicielom prawa własności nieruchomości z mocy samego prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Wobec tego osoby będące wspólwłaścicielami spornej nieruchomości w dacie 31 grudnia 1998 r. (a takimi osobami byli m.in. następcy prawni S. H. oraz E. H.), a także osoby będące współwłaścicielami spornej nieruchomości na moment prowadzenia postępowania mają interes prawny do bycia stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. Decyzja wydana na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w świetle którego nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne jest ostateczna decyzja wojewody. Wojewoda w postępowaniu tym, zmierzającym do wydania decyzji, ustala i rozstrzyga o tym, kto był właścicielem takiego gruntu, kto gruntem tym władał i czy grunt ten był zajęty pod drogę publiczną. Przedmiotem badania w tym postępowaniu jest stan prawny nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Pozytywna decyzja wojewody będzie zatem wydana tylko wówczas, gdy nieruchomość nie stanowi własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i w ściśle określonej dacie była zajęta pod drogi publiczne. Podkreślenia wymaga, że przepisy art. 73 ust. 1 i 3 powołanej ustawy określają jednocześnie krąg podmiotów, które legitymują się interesem prawnym, uprawniającym do żądania wszczęcia tego postępowania administracyjnego. Przepisy te, mające charakter materialnoprawny wskazują, że stronami w tego rodzaju postępowaniach, których przedmiotem jest regulacja stanu prawnego gruntów zajętych pod drogi są właściciele gruntów będących nimi w dniu 31 grudnia 1998 r., Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego władająca gruntem w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz osoby posiadające w tym dniu inny tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości zajętej z dniem 1 stycznia 1999 r. pod drogę. Wydana przez wojewodę decyzja ma charakter decyzji deklaratoryjnej, stwierdzającej nabycie prawa własności ex lege i jednocześnie jest ona dokumentem stanowiącym podstawę do dokonania wpisu prawa własności w Dziale II księgi wieczystej. Jedynie w tym postępowaniu właściciele przedmiotowej nieruchomości (lub ich następcy prawni) na dzień 31 grudnia 1998 r. będą mieli możliwość kwestionowania spełnienie przesłanek określonych w art. 73 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. Zatem dla sprawy dotyczącej wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] prawa własności spornej nieruchomości nie ma znaczenia to, czy osoby wywłaszczone złożyły w ustawowym terminie wnioski o odszkodowanie, o których mowa w art. 73 ust. 4 ustawy. Ta kwestia będzie mieć dopiero znaczenie na ewentualnym następczym etapie postępowania, które będzie dotyczyło ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Zatem krąg stron postępowania może być różny w zależności czy będzie to postępowanie stwierdzające nabycie nieruchomości czy też postępowanie o ustalenie odszkodowania. Dopiero w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania będzie mogło mieć zastosowanie orzecznictwo, na które powołuje się skarżący dotyczące podzielnego charakteru roszczeń pieniężnych. Skora zatem w tym postępowaniu stronami winne być wszystkie osoby będące właścicielami przedmiotowej nieruchomości, a znaczenie w tym zakresie ma stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie 31 grudnia 1998 r., osoby te Wojewoda [...] winien zawiadomić o toczącym się postępowaniu i zapewnić im czynny udział w każdym stadium tego postępowania, co wynika z przepisów art. 10 § 1 i art. 61 § 4 Kpa. Z akt sprawy wynika, że stan prawny przedmiotowej nieruchomości nie jest uregulowany. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że do tej pory nie zostało przeprowadzone postępowania spadkowe po S. H. oraz po M. H. (żonie E. H.). Wystąpiła zatem w sprawie przeszkoda, która uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie wniosku K. P., E. P., Z. I., E. P., Z. H., M. H. i J. H., a zwłaszcza wydanie zgodnej z tym żądaniem deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. własności gruntów, zajętych pod drogi gminne, dla podjęcia której zasadnicze znaczenie mają ustalenia w zakresie istniejących na nieruchomości w dacie 31 grudnia 1998 r. stosunków własnościowych. Prawnie zaś skuteczne ustalenie następcy prawnego po osobie zmarłej może mieć miejsce jedynie w postępowaniu sądowym o stwierdzenie nabycia spadku albo w postaci notarialnego poświadczenia dziedziczenia. Przeprowadzenie takiego postępowania jest zatem w realiach niniejszej sprawy zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., którego rozstrzygnięcie nie należy do kompetencji organów administracji publicznej. Dopiero prawomocne stwierdzenie przez sąd powszechny nabycia spadku ewentualnie złożenie aktu poświadczenia dziedziczenia będzie stanowiło podstawę do przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy i ewentualnego zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej potwierdzającej przewidziany w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. skutek w postaci odjęcia ex lege z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości dotychczasowym jej właścicielom, którzy w tym postępowaniu będą mieli przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewoda [...] zasadnie w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowania administracyjnego w sprawie i na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. i zobowiązał stronę do podjęcia określonych czynności, których sam przedsięwziąć nie mogł. Chybiony jest zarzut naruszenia przez organ art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., poprzez jego niezastosowanie. Zważyć bowiem należy, że zaskarżone postanowienie jest rozstrzygnięciem o charakterze wyłącznie procesowym i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, co oznacza, że organ przy jego wydawaniu wspomnianego wyżej przepisu nie mógł stosować. Dla niniejszej sprawy nie miały również znaczenia podnoszone w skardze zarzuty nieuzasadnionego przedłużania przez organ rozpoznania zażalenia. Jeżeli skarżąca uważa, że organ jest bezczynny lub przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie, to stronie przysługują wówczas inne środki zaskarżenia - zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 § 1 Kpa), a następnie skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Skoro zatem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] odpowiadają prawu, a w toku postępowania ww. organy nie uchybiły przepisom postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy to skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.