I SA/Wa 1243/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Mirosław Gdesz Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi B. W. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz B. W. i K. W. solidarnie kwotę 144 (sto czterdzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] maja 2012 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C. z [...] września 2011 r. nr [...], orzekającą o ustaleniu należnej od B. W. i K. W. opłaty adiacenckiej w wysokości [...] złotych, z tytułu wzrostu wartości należącej do niech nieruchomości położonej w miejscowości P., Gmina C., stanowiącej działkę ew. nr [...] o pow. [...] ha, na skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. W roku 2008 Gmina C. zrealizowała inwestycję pn. "[...]". Roboty związane z tą inwestycja zakończono 29 sierpnia 2008 r., co stwierdzono w Protokole Końcowego Odbioru Robót i Przekazania do Eksploatacji, spisanym 30 września 2008 r. Stanowiąca własność B. i K. małż. W. działka nr [...] położona jest w P. przy ul. [...]. Pismem z 11 kwietnia 2011 r. Wójt Gminy C. zawiadomił właścicieli ww. nieruchomości o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości spowodowanej wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej. W toku prowadzonego postępowania Wójt Gminy C. zlecił rzeczoznawcy majątkowemu – T. J. sporządzenie wyceny przedmiotowej działki na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej. Rzeczoznawca ten sporządził operat szacunkowy ww. nieruchomości 20 maja 2011 r., w którym ustalił wartość rynkową nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji na kwotę X złote, a po jej wybudowaniu na kwotę Y złotych. Szacowania nieruchomości rzeczoznawca dokonywał w podejściu porównawczym, przy wykorzystaniu metody korygowania ceny średniej (w części wstępnej opinii wskazywał natomiast na metodę "cenowo-porównawczą"). Różnica w wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń kanalizacyjnych i po ich wybudowaniu określona w powyższym operacie (w kwocie [...] złotych) stanowiła podstawę ustalenia przez Wójta Gminy C. decyzją z [...] września 2011 r. należnej od B. W. i K. W. opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w następstwie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, w kwocie [...] złotych, przy uwzględnieniu 50% stawki tej opłaty, obowiązującej w dacie stworzenia tych warunków, a określonej uchwałą Rady Gminy C. z [...] kwietnia 2003 r. nr [...]. Jednocześnie decyzją tą organ określił termin jej płatności (14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna). W podstawie prawnej decyzji Wójt Gminy C. przywołał art. art. 145-148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.; przywoływanej dalej jako: "u.g.n.") oraz ww. uchwałę Rady Gminy C. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że przed podjęciem rozstrzygnięcia strony zapoznały się z aktami sprawy, a także operatem szacunkowym, wnosząc do niego uwagi, które zostały przekazane rzeczoznawcy w celu zajęcia stanowiska. Rzeczoznawca ustosunkował się do tych uwag i udzielił wyczerpującej odpowiedzi, która została przekazana stronom. W dalszej kolejności Wójt Gminy wskazał na brak wniosku o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty oraz powołał się na treść zawartych w podstawie prawnej przepisów prawa materialnego. Od decyzji tej B. i K. małż. W. wnieśli odwołanie, podnosząc, że kanalizacja w rejonie ul. [...] została wykonana w innej technologii (słabszej), niż w innych częściach miejscowości P. i jest awaryjna, a oni ponieśli już koszty związane z przyłączeniem nieruchomości do tej kanalizacyjnej. Wskazywali ponadto, iż nie uzyskali wyjaśnień, czy w procesie wyceny nieruchomości uwzględniono sąsiedztwo uciążliwego wysypiska śmieci, które nadal podlega rozbudowie. Podnosili również argument, że opłaty adiacenckiej ustalono zostały jedynie w stosunku do właścicieli nieruchomości położonych przy ul. [...]. W następstwie rozpoznania tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] maja 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium przytoczyło treść art. 145 u.g.n. oraz podniosło, że w realiach rozpoznawanej sprawy trzyletni termin, w jakim zgodnie z ust. 2 tego artykułu, organ może ustalić opłatę adiacencką rozpoczął swój bieg od 30 września 2008 r., tj. od dnia sporządzenia protokołu końcowego odbioru robót i przekazania do eksploatacji wybudowanych urządzeń. Zatem możliwe było wydanie w tym przedmiocie decyzji przynajmniej do 30 września 2011 r. Zarówno zaś w dacie 30 września 2008 r. jak i obecnie obowiązuje uchwała Rady Gminy C. nr [...], w której ustanowiono wysokość tej opłaty w stawce 50 % (§ 1 uchwały). Zdaniem Kolegium, w realiach rozpoznawanej sprawy nie istniały także podstawy do zastosowania wobec odwołujących stawki 0 %, przewidzianej w § 2 tej uchwały, gdyż tylko partycypowanie w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, do której możliwe będzie podłączenie konkretnych nieruchomości, może stanowić podstawę do jej zastosowania. Nie jest nią natomiast partycypacja w kosztach budowy samego przyłączenia. Odnosząc się zaś do sporządzonej na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej wyceny nieruchomości, zawartej w operacie szacunkowym, Kolegium oceniło, że została ona sporządzona w sposób rzetelny i zgodny z obowiązującymi w tej mierze przepisami Nie zawiera także błędów, które dyskwalifikowałyby ją jako dowód w sprawie. Podkreśliło jednocześnie, że sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem rozważań organu administracji publicznej, gdyż odnosi się do wiadomości specjalnych które są wyłączną domeną rzeczoznawcy. Dlatego też, zdaniem organu, ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego, dla sporządzenia którego wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna może być dokonywana z dużą ostrożnością. Jeżeli zaś strona podważa operat, to powinna przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Wykorzystanie tej drogi jednak należy do inicjatywy strony, w niniejszej sprawie odwołujący się z taką inicjatywą nie wystąpili. W związku zaś podniesionym argumentem o zlokalizowaniu w pobliżu P. wysypiska śmieci, to okoliczność ta – w ocenie Kolegium - pozostaje bez znaczenia dla ustalenia wysokości należnej opłaty adiacenckiej. Wysypisko to bowiem istniało zarówno przed jak i po realizacji sieci kanalizacyjnej, a co za tym idzie – tak samo wpływa na wartość nieruchomości podłączonej do kanalizacji jak i wartość nieruchomości takiego podłączenia pozbawionej. Na powyższą decyzję B. W. i K. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także naruszenie przepisów prawa materialnego j. art. 146 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 147 ust. 1 u.g.n. Zdaniem skarżących ustalając należną opłatę adiacencką organ winien się kierować nie tylko formalnymi warunkami określonymi przez prawo, lecz również podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tymczasem w niniejszej sprawie organy skupiły się na formalnej stronie postępowania uznając, że wykonany na zlecenie Wójta Gminy C. operat szacunkowy jest jedynym istotnym argumentem stanowiącym podstawę wydania decyzji. Skarżący zakwestionowali przy tym stanowisko organu, że skuteczne podważenie wiarygodności operatu może nastąpić jedynie poprzez przedłożenie przednich opinii organizacji zawodowej. Kwestię natomiast wzrostu wartości nieruchomości spowodowaną wybudowaniem infrastruktury technicznej należy ich zdaniem oceniać biorąc pod wagę nie tylko sam fakt przeprowadzenia określonej inwestycji, ale również realne skutki (korzyści), jakie inwestycja przynosi właścicielom nieruchomości. Organ odwoławczy zaś w żaden sposób nie odniósł się do tego, że ocena rzeczoznawcy, musi uwzględniać stan rzeczywisty, a nie tylko to, że normatywnie zostały spełnione warunki jakim musi operat odpowiadać. W ocenie skarżących nie można się powoływać na założenie, że podmiot wykonujący operat szacunkowy jest rzetelny i staranny z założenia, skoro to organ wydający decyzję zamawia i opłaca wykonanie operatu. Ponadto, powołując się na brzmienie art. 147 ust. 1 u.g.n. wywodzili, że w decyzji ustalającej opłatę adiacencką winny się znaleźć określone warunki rozłożenia jej na raty, czego w niniejszej sprawie zabrakło. W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty wnieśli oni o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonując oceny w ramach tych kryteriów zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, co skutkuje uchyleniem tej decyzji, aczkolwiek nie wszystkie podniesione zarzuty zasługują na uwzględnienie. Istotną wadą kwestionowanej decyzji jest brak właściwej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Kluczowym dowodem w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej jest dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego, ustawowo określanej jako operat szacunkowy. Wynika to wprost z art. 146 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.; przywoływanej dalej jako: "u.g.n."), który stanowi, że ustalenie tej opłaty następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Zgodnie zaś z ust. 3 tego artykułu wartość nieruchomości określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej i według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu. Natomiast samo ustalenie i wysokość tej opłaty zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (art. 146 ust. 1 u.g.n.) W rozpoznawanej sprawie opinia, o której mowa w ust. 1a przywołanego wyżej artykułu, wprawdzie została przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzona -stanowił ją operat szacunkowy z 20 maja 2011 r. sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę T. J. - jednakże Kolegium w sposób bezkrytyczny podeszło do zawartej w nim wyceny, skutkiem czego uszły uwadze organu odwoławczego istotne wady tego operatu, które o ile nie zostaną sanowane w drodze aneksu uzupełniającego operat, dyskwalifikują jego wartość dowodową. Zważyć zaś należy, że fakt sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę majątkowego, a więc osobę spełniającą określone wymagania fachowe, sam w sobie nie jest wystarczający do uznania jego mocy dowodowej. To bowiem na organach administracji publicznej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie także obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej w toku postępowania opinii, gdyż to one, a nie rzeczoznawca, w sposób władczy kształtują stosunek administracyjnoprawny, a więc ustalają prawa i obowiązki stron. Ocena ta dotyczy zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. To, że ich wybór, w myśl art. 154 ust. 1 u.g.n. zależy od rzeczoznawcy nie oznacza bowiem, że może on w tym zakresie działać w sposób dowolny. Związany jest on w tym zakresie wszak zarówno przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. jak też standardami zawodowymi. Sam natomiast operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, w rozumieniu art. 84 k.p.a., która jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Wprawdzie dowód taki, jak trafnie podniosło Kolegium winien być oceniany z dużą ostrożnością, a więc nie może dotyczyć tych elementów, które dotyczą wiedzy specjalistycznej, jednakże nie zwalnia to organu z obowiązku zbadania przedstawionego operatu pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami oraz zweryfikowania go pod kątem zawartych w nim informacji niezbędnych dla uznania jego adekwatności do okoliczności danej sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie można wszak bezkrytycznie przyjmować żadnego dowodu, nawet jeśli jest nim opinia wymagająca wiadomości specjalnych. Stanowiący materialnoprawną podstawę ustalania opłaty adiacenckiej przepis art. 146 ust 1 i 3 u.g.n. jak już wyżej wspomniano stanowi, że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, a wartość tej nieruchomości określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej i według jej stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu. Z tego względu dla prawidłowego ich zastosowania musi mieć miejsce rzetelne ustalenie obydwu wartości, o których mowa w tych przepisach. W związku z powyższym przy sporządzaniu wyceny, rzeczoznawca majątkowy winien przedstawić m.in. informacje dotyczące stanu wycenianej nieruchomości istniejącego zarówno przed jak i po ich wybudowaniu, przez który to stan w myśl ustawy o gospodarce nieruchomościami rozumie się nie tylko stan prawny, ale również faktyczny, a więc jej zagospodarowanie, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona (por. art. 4 pkt 17 u.g.n.). Brak takich informacji uniemożliwia bowiem jakąkolwiek weryfikację przyjętych w tym operacie założeń. Z kolei § 40 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), obliguje rzeczoznawcę do uwzględnienia przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej odległości tych nieruchomości od ww. urządzeń oraz warunków podłączenia do nich nieruchomości. Tymczasem sporządzony w niniejszej sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, w zakresie dotyczącym stanu nieruchomości ogranicza się do wskazania jej stanu prawnego (str. 6 operatu) i jej stanu faktycznego istniejącego po wybudowaniu urządzeń (str. 7 i 8 operatu), a więc bez odniesienia się do stanu nieruchomości istniejącego pierwotnie. Z treści operatu nie wynika przy tym czym w procesie szacowania uwzględniona została dyspozycja normy prawnej zawartej w § 40 ust. 2 ww. rozporządzenia. Brak w tym zakresie bowiem jakichkolwiek wyjaśnień rzeczoznawcy. W opisie nieruchomości przyjętych w charakterze materiału porównawczego na potrzeby oszacowania wartości działki nr [...] przed i po stworzeniu warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń kanalizacyjnych, nie zawarto także informacji czy nieruchomości te posiadają dostęp do tego rodzaju urządzeń infrastruktury technicznej czy też nie, a więc czy są one ze względu na podobieństwo do nieruchomości wycenianej porównywalne. Uwaga ta jest o tyle istotna, że co najmniej w przypadku dwóch transakcji przyjętych przez rzeczoznawcę w celu ustalenia wartości nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji (wskazanych w punktach 6 i 11, na str. 9 i 10 operatu), istnieją zasadnicze wątpliwości co do prawidłowości przyjętego materiału porównawczego. Zważyć bowiem należy, że transakcje te zawarte zostały w roku 2009 i 2010 i dotyczą działek położonych przy ulicach, w obszarze których zrealizowana została w roku 2008 budowa kanalizacji sanitarnej (ul. [...] i [...] w miejscowości P.). Istnieje więc uzasadniona wątpliwość czy transakcje te rzeczywiście obejmowały nieruchomości pozbawione dostępu do tych urządzeń. A skoro tak, to bez wyjaśnienia tych kwestii przez rzeczoznawcę nie sposób uznać je za nieruchomości podobne, w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., do nieruchomości wycenianej wg jej stanu istniejącego przed budową sieci kanalizacyjnej. Rzeczoznawca w procesie szacowania nie wyjaśnił również wpływu na wartość wycenianej nieruchomości usytuowanego w miejscowości P. wysypiska śmieci. Argumentacja zaś przedstawiona przez Kolegium, iż ta okoliczność jest z punktu widzenia wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej obojętna (wysypisko to istniało bowiem zarówno przed wybudowaniem kanalizacji jak i po jej wybudowaniu) byłaby trafna, ale jedynie wówczas, gdyby lokalizacja wspomnianego wysypiska pozostawała bez jakiegokolwiek wpływu na wartość nieruchomości położonych w jej sąsiedztwie, albo miała ten wpływ znikomy, bądź gdyby rzeczoznawca uwzględnił tę okoliczność przy doborze transakcji przyjętych w charakterze materiału porównawczego. Tymczasem w operacie szacunkowym brak jest jakiejkolwiek wzmianki o wpływie lokalizacji wysypiska śmieci na wartość położonych w jej sąsiedztwie nieruchomości, brak jest również informacji, czy ta okoliczność w ogóle uwzględniona została w procesie korygowania ceny średniej, a więc czy z tego względu wyodrębniony rynek obrotu nieruchomościami wskazany przez rzeczoznawcę oraz uzyskiwane za ich sprzedaż ceny są miarodajne dla wartości wycenianej działki. To zaś prowadzić musi do wniosku, że wzrost wartości wycenianej nieruchomości spowodowany wybudowaniem urządzeń kanalizacyjnych, ustalony w oparciu o analizę rynku obrotu nieruchomościami, których stan w dacie zawierania transakcji i ich cechy cenotwórcze nie został ustalone (a przynajmniej nie zostało to ujawnione w treści wyceny), bez wyjaśnienia ww. okoliczności nie mógł być uznany za wiarygodny. Ustalenie opłaty adiacenckiej w oparciu o wycenę nieruchomości, która nie zawiera wymaganych prawem treści (co w realiach rozpoznawanej sprawy sprowadza się do braku opisu stanu nieruchomości przed stworzeniem warunków do podłączenia jej do wybudowanych urządzeń kanalizacyjnych i niepełnego opisu stanu po ich stworzeniu, braku informacji o wpływie lokalizacji wysypiska śmieci na wartość nieruchomości wycenianej jak i nieruchomości porównywanych, braku jakichkolwiek danych na temat stanu tych ostatnich nieruchomości, a także braku informacji o odległości i warunkach podłączenia wycenianej nieruchomości do ww. urządzeń) oznacza, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie podjęte zostało bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i przy wadliwie przeprowadzonej ocenie materiału dowodowego, a więc z naruszeniem art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a w konsekwencji powyższego w warunkach niewykazania w sposób niebudzący wątpliwości, że wartość nieruchomości po stworzeniu możliwości jej podłączenia do urządzeń kanalizacji gminnej wzrosła, co z kolei uzasadnia zarzut naruszenia w toku rozstrzygania sprawy art. 146 ust. 1 u.g.n., w stopniu rzutującym bezpośrednio na jej wynik. To zaś skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 147 u.g.n., którego to naruszeniu skarżący upatrują w braku zawarcia w kwestionowanej decyzji warunków rozłożenia na raty należnej opłaty adiacenckiej. W tym przedmiocie bowiem organ ustalający opłatę rozstrzyga wyłącznie na wniosek strony, a takiego skarżący w niniejszej sprawie nie składali. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ orzekający, korzystając z uprawnień przewidzianych w art. 136 k.p.a., uzupełni materiał dowodowy poprzez zwrócenie się do rzeczoznawcy, który sporządził operat szacunkowy o jego uzupełnienie w zakresie wskazanym w uzasadnieniu niniejszego wyroku, jak również uwzględniając fakt, że przewidziany w art. 156 ust. 3 u.g.n. dwunastomiesięczny termin ważności operatu w stanie faktycznym niniejszej sprawy już ekspirował, zwróci się do rzeczoznawcy o rozważenie możliwości aktualizacji sporządzonej wyceny w trybie przewidzianym w art. 156 ust. 4 powołanej ustawy. Następnie zaś ponownie dokona oceny tak uzupełnionego materiału dowodowego i w zależności od poczynionych ustaleń, podejmie stosowne rozstrzygnięcie, którego treści obecnie skład orzekający nie przesądza.