I SA/Wa 1244/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P/ z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu odwołania W, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 19 stycznia 2015 r. W. W. złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką C. M. Do wniosku dołączono orzeczenie z dnia [...] marca 2013 r., z którego wynika, że matka W. W. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Decyzją z dnia [...] marca 2015r., nr [...] Burmistrz Miasta S. odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką C. M. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła W. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r., nr Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując m.in. że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - organ nie ustalił istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności: tj. daty powstania niepełnosprawności C. M. Z treści orzeczenia wynika bowiem, że C. M. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności od miesiąca stycznia 2013r., natomiast nie wynika z niego, od kiedy niepełnosprawność istnieje. W dniu 20 kwietnia 2015r. W. W. oświadczyła, że po raz pierwszy jej matka złożyła wniosek o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności w dniu [...] stycznia 2013r., nie posiada więc wcześniejszych orzeczeń o niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [,,,,] Burmistrz Miasta S. ponownie rozpatrując sprawę odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką C. M. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzja w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru decyzji uznaniowej, co oznacza, że przyznanie świadczenia może nastąpić wyłącznie po spełnieniu wszystkich przesłanek określonych w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2015, poz. 114). W tym przypadku nie został spełniony jeden z niezbędnych warunków przyznania świadczenia określony w art. 17 ust. 1b ustawy - a mianowicie: powstanie niepełnosprawności osoby wymagającej opieki w okresie do 18 lub 25 roku życia. Zdaniem organu brak możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności nie pozwala na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organy administracji związane są bowiem treścią orzeczenia zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności i nie może ono zostać zastąpione żadnym innym dokumentem ani tym bardziej domniemaniem, że niepełnosprawność mogła powstać w okresie, o którym mowa w art. 17 ust. Ib, tj. do 18 lub 25 roku życia. Wskazano, iż organy nie są uprawnione do weryfikacji orzeczeń o niepełnosprawności, a tym samym do samodzielnego ustalania kiedy powstała niepełnosprawność. Ustawodawca wymaga, by w orzeczeniu zostało wprost i bez żadnych wątpliwości ustalone, że niepełnosprawność powstała w okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1 b. Ponadto wskazano, że W. W. nie spełnia również przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad matką - jej stosunek pracy został rozwiązany w powodu wypowiedzenia przez pracodawcę, a ponadto w momencie zakończenia zatrudnienia ([,...] grudnia 2012r.) matka wnioskodawczyni nie posiadała orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Od powyższej decyzji odwołała się W. W. wskazując, że nie zgadza się z treścią wydanej jej decyzji odmownej. W uzasadnieniu wskazała, iż decyzja ta jest dla niej krzywdząca. Zaznaczyła ponadto, że nie może podjąć żadnej pracy, gdyż matka wymaga całodobowej opieki. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę rozpoznania wniosku stanowi ustawa z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 114). Wskazano, iż stosownie do art. 17 ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż osoba wymagająca opieki: C. M. legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, bowiem orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] marca 2015r. została zaliczona na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności. Pkt V orzeczenia stanowi, iż ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od [...] stycznia 2013r., zaś pkt IV: "Niepełnoprawność istnieje od - nie da się ustalić". Ponadto wskazano, iż organy orzekające w sprawach świadczeń pielęgnacyjnych związane są obowiązującymi przepisami prawa, a treść art. 17 ust. Ib wskazuje wprost, że w takim przypadku konieczne jest, aby w orzeczeniu właściwej jednostki do spraw orzekania o niepełnosprawności zostało wprost i bez żadnych wątpliwości ustalone, iż niepełnosprawność powstała przed 18 lub 25 rokiem życia. Podniesiono, iż Burmistrz Miasta S. rozpoznający wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego związany był treścią przedłożonego orzeczenia - w tym zawartym w nim stwierdzeniem, co do braku możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności C. M.. Zawarte w orzeczeniu sformułowanie iż "nie da się ustalić" od kiedy istnieje niepełnosprawność świadczy o fakcie, że okoliczność ta była przez właściwy organ badana i pomimo tego okazała się niemożliwą do ustalenia, a ustalenie takie jest konieczne do ubiegania się o przyznanie wnioskowanego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazano, iż organy I i II instancji rozpoznające wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie są kompetentne do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności, ponieważ związane są - co do daty powstania niepełnosprawności i co do jej stopnia - orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę. W konsekwencji, w ocenie Kolegium, stwierdzenie w takim orzeczeniu braku możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności nie pozwala na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto, organ odwoławczy podkreślił, że stosowne orzeczenie nie może być zastąpione żadnym innym dokumentem, ani tym bardziej domniemaniem, że niepełnosprawność mogła powstać w okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b omawianej ustawy. Ustawodawca wymaga bowiem, by w orzeczeniu właściwej jednostki - powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności lub wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności - zostało wprost i bez żadnych wątpliwości ustalone, że niepełnosprawność powstała w okresie o którym mowa w art. 17 ust. 1b omawianej ustawy. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego nakładają na organy obowiązek wydania decyzji o charakterze związanym, co oznacza, że przyznanie świadczenia może nastąpić wyłącznie po spełnieniu wszystkich przesłanek wynikających z przepisów prawa - w tym przypadku z art. 17 ust. 1 i ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto wskazano, iż przedłożone w rozpoznawanej sprawie przez skarżącą orzeczenie o niepełnosprawności jej matki z dnia [...] marca 2015r. nie zawiera informacji dotyczącej daty powstania niepełnosprawności. Słusznie więc - w ocenie Kolegium - organ I instancji przyjął, że nie został spełniony jeden z niezbędnych warunków ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. wskazanie w orzeczeniu właściwej jednostki, iż niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Podniesiono również, iż uprawnieniem skarżącej było ewentualne kwestionowanie przedmiotowego orzeczenia we właściwym trybie odwoławczym, czego nie uczyniła godząc się z jego treścią i skutkami. Ze skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2015 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wystąpiła W. W., kwestionując jej prawidłowość. Skarżąca wskazała, iż decyzja jest dla niej krzywdząca. Podniosła również, że nie może podjąć pracy z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012, poz. 270). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, Podstawę materialnoprawną decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] marca 2015 r. stanowił m. in. przepis art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 114) – dalej powoływana jako "u.ś.r.". W myśl art. 17 ust. 1 tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (pkt 2). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymując w mocy, decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., rozstrzygnięcie organu I instancji wskazało, że podstawą odmowy przyznania W. W. świadczenia pielęgnacyjnego było niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium stwierdziło bowiem, że matka wnioskodawczyni jest osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przymiot niepełnosprawności uzyskała od [...] stycznia 2013 r., a więc niewątpliwie po ukończeniu 25 roku życia. Z drugiej strony, organ odwoławczy wskazał jednak, że w orzeczeniu o niepełnosprawności nie podano daty powstania niepełnosprawności zaś organy administracji nie są kompetentne do jej ustalenia we własnym zakresie. Ta okoliczność powoduje więc, iż nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, iż powyższy przepis, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) orzekł, że przepis ten w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Trybunału "przesłanka wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, stanowiąca warunek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, powoduje zróżnicowanie sytuacji prawnej w gronie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Takie zróżnicowanie w wersji przyjętej przez ustawodawcę nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Ustawodawca powinien w jednakowy sposób uregulować prawo do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunów osób niepełnosprawnych, które nie są dziećmi. Konstytucja nie stwarza bowiem podstaw różnicowania sytuacji prawnej podmiotów należących do tej grupy. Takie zróżnicowanie mogłoby być uznane za uzasadnione tylko, gdyby opierało się na obiektywnych kryteriach odnoszących się do oceny całokształtu sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej." Należy też zauważyć, że Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, co oznacza, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis (we wskazanym w wyroku zakresie) domniemania konstytucyjności. Skoro stwierdzona została niezgodność z Konstytucją danego przepisu, to Sąd nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę. W konsekwencji, stwierdzić należy, że organy odmawiając przyznania wnioskodawczyni pomocy finansowej rozstrzygnęły na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien, uwzględniając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, rozważyć czy skarżącej przysługuje wnioskowane świadczenie w świetle pozostałych przepisów ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. 270 ze zm.) oraz art. 152 tej ustawy, orzekł jak w sentencji wyroku.