I SA/Wa 1247/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi B. [...] Spółka Jawna w O. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaskarżaną decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania "B." [...] Spółka jawna w O., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że pismem z 30 września 2011 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy Z. wystąpił do Wojewody [...], w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), o stwierdzenie nabycia przez gminę Z. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną – ul. [...]. Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Z. prawa własności nieruchomości położonej w Z., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...], zajętej pod drogę publiczną - ul. [...] (uprzednio [...]). Odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożyła "B." [...] Spółka jawna w O. Po rozpoznaniu odwołania Minister wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 nastąpiło zatem jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Organ wyjaśnił, że przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy działka nr [...] o pow. [...] ha, z której wydzieliła się działka nr [...] o pow. [...] ha, objęta księga wieczystą KW nr [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność Przedsiębiorstwa [...] "B." prowadzonego w formie Spółki Cywilnej B. S. i B. S. W wyniku przekształcenia spółki cywilnej w spółkę jawną na podstawie uchwały wspólników podjętej [...] grudnia 2002 r. właścicielem przedmiotowej działki stała się Spółka jawna "B." [...]. Przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego. Organ wskazał, że na mocy rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z [...] sierpnia 1996 r. zmieniającego uchwałę w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie województwa [...] do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. [...] z 1996 r. Nr [...], poz. [...]) i załącznika Nr [...] do tego rozporządzenia ulica – [...] w Z. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Na podstawie Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] czerwca 1992 r. w sprawie zmiany nazewnictwa ulic na terenie miasta Z., ulica [...] otrzymała nazwę – [...]. Organ wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się mapa z projektem podziału działki nr [...] na działku nr [...] i nr [...] przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 13 czerwca 2011 r. pod nr [...] z naniesioną granicą pasa drogowego oraz adnotacją informującą, iż przebieg granicy pasa drogowego jest zgodny ze stanem faktycznym w terenie za dzień 31 grudnia 1998 r. Wynika z tego, iż działka nr [...] znajdowała się w granicach pasa drogowego ul. [...] (następnie [...]) na dzień 31 grudnia 1998 r. W związku z powyższym organ uznał, że w sprawie zaistniała przesłanka zajętości nieruchomości pod pas drogowy w dniu 31 grudnia 1998 r. Minister wyjaśnił, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnia wraz z poboczem, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasami izolacyjnymi. Odnosząc się natomiast do władztwa publicznoprawnego organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów udokumentowanie władania oznacza wykazanie, że na nieruchomości były wykonywane prace m.in. związane z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., sygn.. akt 1471/2007, opubl.: LexPolonica 1972653). Minister podkreślił, że z akt sprawy, w tym z protokołu rozprawy administracyjnej z 3 lipca 2012 r. wynika, iż działka nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. była zaasfaltowana, czemu nie zaprzeczył B. S. – wspólnik reprezentujący "B." [...] Spółka jawna w O. Przedstawiciel gminy I. K. oświadczył, iż gmina wykonywała władztwo publicznoprawne nad przedmiotową nieruchomością poprzez odśnieżanie i zamiatanie. B. S. wskazał, iż użytkownicy poszczególnych lokali sąsiadujących z działką nr [...] mieli obowiązek utrzymania porządku na spornym gruncie i faktycznie to wykonywali. W aktach sprawy znajduje się również oświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy Z. z dnia 30 września 2011 r. wskazujące, iż na działce nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. wykonywane było władztwo publiczne. Z metryki ulicy [...] w Z. (następnie ul. [...]) sporządzonej 30 lipca 1987 r. wynika, iż na ulicy znajduje się nadziemna sieć energetyczna oraz rozmieszczone są latarnie oświetleniowe, zaś odwodnienie ulicy stanowi kanalizacja burzowa i powierzchniowa. Minister wyjaśnił, że stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.), także w brzmieniu obowiązującym w 1998 r., wodociągi i zaopatrzenie w wodę, kanalizacje i energię elektryczną należy do zadań własnych gminy. Wykonując te zadania, o czym świadczą urządzenia do tego przeznaczone, gmina musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad nieruchomością (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2010 r. sygn.. akt I SA/Wa 2059/09). W ocenie organu odwoławczego powyższe okoliczności oraz dokumenty zgromadzone w sprawie świadczą o sprawowaniu w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwa publicznego nad drogą publiczną – ul. [...] (uprzednio ul. [...]). Odnosząc się do kwestii bieżącego utrzymania działki nr [...] jako zajętej pod ul. [...] przez użytkowników lokali przylegających do działki przed oraz w dniu 31 grudnia 1998 r. organ wskazał, iż nie wykluczyło to władania publicznego Gminy Z. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła "B." [...] Spółka Jawna w O. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 i art. 7, art. 28, art.77 i art. 80 kpa, polegające na nieuprawnionym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, pomimo tego, że materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, iż zaistniały przesłanki skutkujące nabyciem własności działki przez Gminę Z., a nadto przez błędne ustalenie stron postępowania; 2. przepisu prawa materialnego: art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że termin "droga gminna" stanowiąca drogę publiczną może być interpretowany rozszerzająco i obejmować również miejskie drogi lokalne, choć żaden przepis prawa nie zrównuje tych dwóch odmian dróg. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi Spółka zarzucając naruszenie art. 28 kpa, wskazała, że stroną, na rzecz której przeszła nieruchomość objęta decyzją jest Gmina Z. Decyzję skierowano natomiast do organu wykonawczego dla dwóch jednostek samorządu terytorialnego (Miasta Z. oraz Gminy Z.). Wbrew adnotacji widniejącej na rozdzielniku decyzji, to Gmina Z. powinna być stroną, a nie organ wykonawczy (Burmistrz). Nadto, nawet gdyby przyjąć, że decyzję powinien – w imieniu Gminy – otrzymać reprezentujący ją organ, to sporna działka gruntu, leżąca na obszarze Miasta Z., powinna być skierowana do "Miasta i Gminy Z.", stanowiących konglomerat miejscowości o statusie miasta oraz miejscowości ulokowanych wokół tego miasta. Decyzję doręczono też wadliwie Staroście Powiatu [...]. Nie wskazano czy podmiot ten występuje w charakterze właściciela sąsiedniej nieruchomości (a decyzja powinna być doręczona wszystkim właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiednich), jakim jest Powiat [...], czy też wykonywał on w tym zakresie uprawnienia Skarbu Państwa, w ramach zadania z zakresu administracji rządowej. Skarżąca zarzucając naruszenie przepisów art. 73 ust. 1 ustawy podniosła, że organy obu instancji nie wskazały żadnego aktu prawnego (zwłaszcza uchwały właściwej rady organu samorządu terytorialnego) zaliczającej drogę, której część stanowi działka nr [...], do kategorii dróg gminnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Dla zmiany właściciela ex lege nie ma żadnego znaczenia to, iż drogę zaliczono do grupy dróg innych niż publiczne w rozumieniu art. 2 ustawy o drogach publicznych do grupy dróg lokalnych miejskich. Bez aktu prawnego o zaliczenie drogi do jednej z dróg publicznych wymienionych w art. 4 ustawy o drogach publicznych nie można mówić o przejściu własności na gminę. W ocenie skarżącej zaliczenie tej drogi do dróg lokalnych miejskich na podstawie rozporządzenia nr 31 Wojewody [...] jest najlepszym dowodem normatywnym, że drogi tej nie zaliczono do dróg gminnych (publicznych), gdyż katalog dróg publicznych-gminnych określonych tym samym rozporządzeniem nie obejmuje spornej części [...](obecnie: [...]). Nadto w ocenie skarżącego, Wojewoda [...] nie był organem umocowanym do wydawania aktów prawa miejscowego (rozporządzeń) w sposób nowelizujący treść uchwały organów kolegialnych działających w poprzednim porządku konstytucyjnym, tzn. rad narodowych. Według skarżącej, Sąd – jako wyłącznie związany konstytucją i ustawami – powinien odmówić zastosowania tego aktu prawnego jako wydanego bez przepisu kompetencyjnego. Skarżąca podniosła, że wykonywała wszelkie obowiązki właściciela związane z utrzymaniem nieruchomości. Zdaniem skarżącej ani oświetlenie nieruchomości, ani też dbanie o to aby wody opadowe były odprowadzane, nie świadczy o władaniu cudzą nieruchomością. Świadczy tylko o wykonywaniu przez gminę ustawowych obowiązków przypisanych podmiotom komunalnym, które mają obowiązek świadczenia na rzecz mieszkańców usług użyteczności publicznej. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Organy prawidłowo powołały treść tego przepisu i wskazały, jakie przesłanki muszą być spełnione, aby mógł być on zastosowany. Bezsporne jest, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka stanowiła własność skarżącej Spółki. Wskazać należy, że żaden przepis ustawy z 13 października 1998 r., w tym również art. 73, nie zawiera wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. O tym, jakie drogi są drogami publicznymi, rozstrzygają przepisy ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z brzmieniem art. 1 powyższej ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Organy słusznie wskazały, że zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] zajęta była pod drogę publiczną [...] (dawniej [...]). Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Z. z [...] czerwca 1992 r. w sprawie zmiany nazewnictwa ulic na terenie miasta Z. zmieniono nazwę ul. [...] na ul. [...]. Ulica ta wymieniona jest w załączniku nr [...] do rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] sierpnia 1996 r. zmieniającego uchwałę nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1987 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie województwa [...] do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...]). Ulica wymieniona została w wykazie dróg lokalnych miejskich na terenie miasta Z., jako zajęta pod drogę nr [...]. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r., drogi lokalne stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Wbrew twierdzeniom skargi, zmiana uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1987 r. rozporządzeniem wojewody była w ówczesnym stanie prawnym dopuszczalna. Otóż zgodnie z art. 53 ust.1 ustawy z 22 maja 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U Nr 21 poz. 123) do właściwości wojewodów przechodzą określone w przepisach prawa zadania i kompetencje należące dotychczas do wojewódzkich rad narodowych. Zgodnie natomiast z art. 21 tej ustawy wojewoda wydaje przepisy prawa miejscowego w formie rozporządzenia. Rozporządzenia wojewody ogłasza się w wojewódzkich dziennikach urzędowych (art. 24 ww. ustawy). Wobec tego należy uznać, że w dniu 31 grudnia 1998 r. ulica [...], dawniej nazwana [...], była zaliczona do kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Sporna działka położona jest w granicach pasa drogowego o czym świadczy załącznik graficzny do dokumentu "Metryka Ulicy – [...]" z 30 lipca 1987 r. Jak wynika z metryki na działce jest chodnik, nadziemna sieć energetyczna, są latarnie oświetleniowe, instalacja kanalizacyjno- burzowa i powierzchniowa. Z oświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy Z. z 8 marca 2012 r. wynika, że sporna działka jest chodnikiem o nawierzchni bitumicznej i stanowi dojście do obiektów usługowych i dworca kolejowego. Chodnik w całości utrzymywany jest przez Gminę (odśnieżanie, sprzątanie). Na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej 3 lipca 2012 r. przedstawiciel Gminy I.K. oświadczył, że 31 grudnia 1998 r. działka była pokryta asfaltem i że stan taki istniał co najmniej od 1992 r. Podniósł, że gmina zajmowała się odśnieżaniem i zamiataniem tego fragmentu ulicy. Natomiast właściciele sąsiednich działek we własnym zakresie zamiatali i odśnieżali swoje działki. Współwłaściciel skarżącej Spółki B. S. stwierdził, że w dacie zakupu nieruchomości w 1995 r. na jej części był asfalt. Wyżej wskazane dowody potwierdzają więc władztwo publicznoprawne Gminy w dniu 31 grudnia 1998 r. nad nieruchomością zajętą pod drogę publiczną. Organy przeprowadziły prawidłowo postępowanie dowodowe i dokonały właściwej oceny materiału dowodowego. Wobec tego niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. oraz przepisów art. 138 § 1 pkt. 1, art. 7, art. 77, art. 80 kpa. Co do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepisu art. 28 kpa, wskazać należy, że stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. są: podmiot będący w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną oraz Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się właścicielami nieruchomości. Natomiast uczestniczenie w postępowaniu również innego podmiotu nie skutkuje, że ma on z tej przyczyny przymiot strony w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy w zw. z art. 28 kpa. Wprawdzie organy doręczyły decyzje Staroście Powiatowemu w [...], jednakże z samego faktu doręczenia podmiot ten ani również powiat nie uzyskały przymiotu strony. Jednakże fakt doręczenia decyzji Staroście nie skutkuje automatycznie wadliwością decyzji organów obydwu instancji. Z kolei doręczenie decyzji burmistrzowi, a nie gminie nie narusza prawa, bowiem burmistrz jest organem gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku - z mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.