I SA/Wa 1250/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi Muzułmańskiej Gminy Wyznaniowej w [...] na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę Wnioskiem z dnia 20 lutego 2015 r. Gmina Wyznaniowa w [...] Muzułmańskiego Związku Religijnego Rzeczypospolitej Polskiej, zwróciła się do Ministra Administracji i Cyfryzacji o wydanie zaświadczenia, na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 Kpa, że X.Y. nie jest Muftym, ani też nie jest Przewodniczącym Najwyższego Kolegium Muzułmańskiego Związku Religijnego w Rzeczypospolitej Polskiej. Gmina wskazała, że pismem z dnia [...] lutego 2015 r. zwołano posiedzenie plenarne Najwyższego Kolegium Muzułmańskiego Związku Religijnego w Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie wnioskodawcy proponowany w tym piśmie punkt 12 programu obrad "sprawy dotyczące MGW w [...]", jest ingerencją w kwestie dotyczące Muzułmańskiej Gminy Wyznaniowej w [...]. Ponadto pismo to podpisane zostało przez osobę nieuprawnioną tj. X. Y., który nie jest Muftym, ani też Przewodniczącym Najwyższego Kolegium Muzułmańskiego Związku Religijnego w Rzeczypospolitej Polskiej. Osoba ta nie przeszła określonej przepisami prawa procedury. Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, uznając, że zgodnie z przepisami art. 4 ust. 1, art. 18 i art. 36 ustawy z dnia 21 kwietnia 1936 r. o stosunku Państwa do Muzułmańskiego Związku Religijnego w Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 30, poz. 240 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", jedyną osobą uprawnioną do reprezentowania Związku i poszczególnych gmin wyznaniowych jest Mufti. Minister wskazał na brak pełnomocnictwa udzielonego przez Muftego dla podpisanego pod wnioskiem Y. Z. do reprezentowania Gminy lub Związku. Z załącznika do powiadomienia wynika jedynie, iż wnioskodawca jest Przewodniczącym Zarządu Gminy. Zdaniem Ministra wnioskodawca nie wykazał więc swojego interesu prawnego, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 2 Kpa. W przypadku przewidzianym w art. 217 § 2 pkt 2 Kpa "Jeśli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia urzędowo potwierdzającego te fakty lub stan prawny musi wykazać swój interes prawny, aby takie potwierdzenie otrzymać". Pismem z dnia 19 maja 2015 r. wnioskodawca zwrócił się do Ministra Administracji i Cyfryzacji o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając Ministrowi zaniechanie analizy dokumentów Związku pod kątem ustawy i statutu Związku uchwalonego w dniu 28 lutego 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] maja 2015 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, Mufti stoi na czele Muzułmańskiego Związku Religijnego w Rzeczypospolitej Polskiej (MZR) i reprezentuje Związek wobec, między innymi, władz państwowych. Jak stanowi art. 18 ustawy "Na czele muzułmańskiej gminy wyznaniowej stoi Imam, którego zastępcą i pomocnikiem jest Muezzin (...)". Zgodnie natomiast z art. 36 ustawy do działań prawnych w imieniu Związku i jego poszczególnych gmin wyznaniowych powołany jest Mufti. Argumenty przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mogą być uwzględnione, bowiem wnioskodawca nie przedstawił dokumentu uprawniającego do reprezentowania Gminy, a w konsekwencji nie wykazał swojego interesu prawnego w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 Kpa. Przywołane przez stronę zaświadczenie Wojewody [...] z dnia 30 marca 2015 r., z którego wynika, że wnioskodawca "reprezentuje Gminę na zewnątrz" nie wskazuje na wzmiankowany interes prawny wnioskodawcy w niniejszym postępowaniu, bowiem zaświadczenie to zostało wydane, między innymi, na podstawie powiadomienia. Natomiast z powiadomienia oraz z załącznika do powiadomienia nie wynika, aby wnioskodawca był upoważniony do reprezentowania Gminy. Bez wykazania przez wnioskodawcę wyżej wymienionego interesu prawnego nieuprawnione jest żądanie badania umocowania Muftego X. Y., Przewodniczącego Najwyższego Kolegium Muzułmańskiego do reprezentowania Związku Muzułmańskich Gmin Wyznaniowych. W konsekwencji, zdaniem organu, wątpliwości strony co do reprezentowania Związku przez Muftego X. Y. w rozpatrywanej sprawie nie mają znaczenia prawnego. W szczególności wzmiankowanego znaczenia prawnego nie mają wątpliwości dotyczące zaświadczenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 31 stycznia 2013 r., stwierdzającego, iż Mufti X. Y. jest jednocześnie Przewodniczącym Najwyższego Kolegium Muzułmańskiego Związku. Jednocześnie Minister Administracji i Cyfryzacji podkreślił, że w trakcie postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wydania wspomnianego zaświadczenia z dnia 31 stycznia 2013 r. dokonano ustalenia, że spełnianie kryteriów do pełnienia funkcji wskazanych w zaświadczeniu przez X. Y. zostało przesądzone w 2004 r. poprzez potwierdzenie odbioru powiadomienia o powołaniu go na funkcję Muftego. W trakcie omawianego postępowania wyjaśniającego ustalono ponadto, że nie zaszły przesłanki negatywne, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy. Postępowanie w tym zakresie jednoznacznie wykazało, że w aktach Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji nie znajdowały się dokumenty wskazujące na wystąpienie okoliczności, o których mowa we wskazanym ostatnio przepisie ustawy. Wspomniane zaświadczenie wydano nadto mając na względzie okoliczność, że na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy stanowisko Muftego jest dożywotnie, do Ministra Administracji i Cyfryzacji nie wpłynęło zaś pismo o zawakowaniu stanowiska Muftego lub niemożności bezpośredniego sprawowania przez niego funkcji. Na powyższe postanowienie z dnia [...] czerwca 2011 r. Gmina Wyznaniowa w [...] Muzułmańskiego Związku Religijnego Rzeczypospolitej Polskiej wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie. W ocenie skarżącej organ dopuścił się naruszenia: 1) art. 217 § 2 pkt 2 Kpa w zw. z art. 28 Kpa poprzez bezpodstawną odmowę wydania zaświadczenia, 2) art. 4 ust. 1, art. 18 i art. 36 ustawy o stosunku Państwa do MZR w Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną interpretację i uznanie złożonego wniosku, jako reprezentację MZR na zewnątrz, 3) art. 35 ustawy w zw. z § 35 ust. 4 statutu MZR w RP z 28 lutego 2009 r. w zw. z zaświadczeniem wydanym przez Wojewodę [...] z 30 marca 2015 r. poprzez pominięcie uprawnień Przewodniczącego Gminy, 4) art. 21, 24 pkt 8, 9, 10, 11, 18, 19, § 25 i 26 ustawy oraz statutu MZR w związku z pismem z 13 lutego 2015 r. poprzez pominięcie, jako statuującego interes prawny wnioskodawcy, jako gminy a nie jako osoby fizycznej, 5) art. 7 w zw. z art. 77, art. 6, 8, 9 Kpa oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków w celu ustalenia wnioskodawcy, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (m.in. w oparciu o dokumentację MZR znajdującą się w MAC w zakresie interesu prawnego, jak i legalności władz centralnych MZR) w zgodzie ze słusznym interesem strony oraz wybiórcze i nielogiczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, a także dowolne ustalenie, że wnioskodawcą jest Y. Z., a nie Gmina Wyznaniowa Muzułmańskiego Związku Religijnego Rzeczypospolitej Polskiej w [...]. Strona skarżąca nie zgodziła się z zarzutami organu o braku jej interesu prawnego. W jej ocenie, pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z dnia 12 lipca 2007 r., I OSK 1559/06, LEX nr 385385). Wnioskodawca ma prawo ochrony swojego interesu, gdyż działania Muftego i Przewodniczącego Najwyższego Kolegium Muzułmańskiego mają bezpośredni wpływ na działania gmin posiadających osobowość prawną (art. 35 ustawy o stosunku Państwa do MZR w Rzeczypospolitej Polskiej). Zgodnie z art. 36 ustawy Mufti ma prawo do działania w imieniu MZR, także m.in. w zakresie notyfikowania odpowiednim organom władz poszczególnych gmin wyznaniowych (art. 4.1 ustawy). Nie można pominąć również jego innych szczegółowych uprawnień (Muftego oraz NKM) wynikających z każdego statutu MZR (wersja na stronach www.mzr.pl) - § 21, 24 pkt 8, 9, 10, 11, 18, 19, § 25 i 26, które ingerują w sprawy wewnętrzne poszczególnych gmin, czy świadczą o legalności Kongresu i posiedzeń NKM (zwołuje je Mufti). Stąd istotne jest dla każdej gminy i każdego polskiego Muzułmanina ustalenie, kto sprawuje najwyższą władzę w MZR, mającą szeroką kompetencję, zarówno jednoosobowo, jak również jako przewodniczący NKM. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że osoba, wobec której wydano zaświadczenie z 31 stycznia 2013 r. nie spełniała w dacie wyboru warunków opisanych w art. 6 ust. 2 ustawy, Kongres Elekcyjny został zwołany nieformalnie, a wybór Muftego nie został zatwierdzony, zgodnie z art. 9 ustawy przez Prezydenta RP i nie odebrano od niego stosownego przyrzeczenia na wierność Rzeczypospolitej. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie podlegała uwzględnieniu, mimo że organ nie ustrzegł się nieistotnych błędów przy redagowaniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, które jednak, zdaniem sądu, nie miały wpływu na wynik sprawy. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenie ma treść czterech przepisów ustawy z dnia 21 kwietnia 1936 r. o stosunku Państwa do Muzułmańskiego Związku Religijnego w Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 30, poz. 240 ze zm.), a mianowicie art. 2, art. 4 ust. 1, art. 18 i art. 36. Zgodnie z art. 2 ustawy "Muzułmański Związek Religijny w Rzeczypospolitej Polskiej korzysta w swem życiu wewnętrznem z pełnej wolności rządzenia się, w ramach praw obowiązujących, przepisami swego Statutu (Ustawy Wewnętrznej), uznanego przez Państwo w drodze rozporządzenia Rady Ministrów. Statut Muzułmańskiego Związku Religijnego w Rzeczypospolitej Polskiej stanowi wraz z ustawą niniejszą podstawę prawną organizacji tego związku." Jedynym statutem "uznanym przez Państwo w drodze rozporządzenia Rady Ministrów" jest statut "uznany" rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 26 sierpnia 1936 r. o uznaniu Statutu Muzułmańskiego Związku Religijnego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 72, poz. 517). Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy "Mufti stoi na czele Muzułmańskiego Związku Religijnego w Rzeczypospolitej Polskiej i reprezentuje go wobec władz państwowych (...)". Także z art. 36 ustawy wynika, że "Do działań prawnych imieniem Muzułmańskiego Związku Religijnego i jego poszczególnych gmin wyznaniowych powołany jest Mufti, który w sprawach, wymagających uchwały Najwyższego Kolegjum Muzułmańskiego, występuje na podstawie tej uchwały." Wystąpienie przez Gminę Wyznaniową w [...] Muzułmańskiego Związku Religijnego Rzeczypospolitej Polskiej do Ministra Administracji i Cyfryzacji o wydanie zaświadczenia jest niewątpliwie "działaniem prawnym imieniem gminy wyznaniowej", dokonanym "wobec władz państwowych". Z powołanych przepisów (art. 4 ust. 1 i art. 36 ustawy) wynika zaś, że w tego typu sprawach wobec organów państwa występować może wyłącznie Mufti, a nie Przewodniczący Zarządu Gminy Wyznaniowej w [...] MZR w RP, od którego pochodziło pełnomocnictwo dla adwokata występującego z wnioskiem w tej sprawie. W obecnym stanie prawnym Przewodniczący Zarządu Gminy Wyznaniowej w ogóle nie jest podmiotem znanym ustawie i statutowi z 1936 r., które to akty stanowią podstawę prawną organizacji Muzułmańskiego Związku Religijnego w Rzeczypospolitej Polskiej (art. 2 ustawy). Z art. 18 ustawy wynika, że "Na czele muzułmańskiej gminy wyznaniowej stoi Imam, którego zastępcą i pomocnikiem jest Muezzin (...)". Potwierdzeniem tego jest treść § 29 ust. 2 statutu MZR w RP "uznanego" rozporządzeniem Rady Ministrów z 26 sierpnia 1936 r. Statut MZR w RP z 28 lutego 2009 r., na który powołuje się pełnomocnik skarżącej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w skardze, może być traktowany jedynie jako akt wewnętrzny, bez skutków wobec organów władzy publicznej, które działają na podstawie i w granicach prawa (zob. art. 7 Konstytucji RP, art. 6 Kpa). Nawet jednak z § 35 ust. 4 statutu z 28 lutego 2009 r. wynika, że przewodniczący do spraw administracyjnych reprezentuje gminę na zewnątrz na podstawie pełnomocnictw Muftego, co w tym przypadku nie miało miejsca. Działanie z pełnomocnictwa Muftego mogłoby być zaakceptowane również na gruncie art. 4 ust. 1 i art. 36 ustawy. Skoro zatem o wydanie zaświadczenia do Ministra Administracji i Cyfryzacji wystąpiła Gmina Wyznaniowa w [...] Muzułmańskiego Związku Religijnego Rzeczypospolitej Polskiej reprezentowana przez Przewodniczącego Zarządu Gminy, a więc organ gminy nieznany ustawie i statutowi z 1936 r. i nieuprawniony do reprezentowania gminy w oparciu o treść tych aktów, które w sposób wyłączny stanowią podstawę prawną organizacji Muzułmańskiego Związku Religijnego w Rzeczypospolitej Polskiej (art. 2 ustawy), to należy zgodzić się z Ministrem Administracji i Cyfryzacji, że podmiot taki nie ma interesu prawnego, na gruncie art. 217 § 2 pkt 2 Kpa, do żądania wydania zaświadczenia. Zgodnie bowiem z tym ostatnim przepisem "Zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego." Wbrew twierdzeniom skargi nie można uznać, że organ jako wnioskodawcę traktował Y. Z., jako osobę fizyczną. Zawsze był on wymieniany jako Przewodniczący Zarządu Gminy Wyznaniowej MZR w RP, tyle tylko, że organ niezbyt przejrzyście wyjaśniał, że chodzi o działanie gminy jako osoby prawnej, ale niewłaściwie reprezentowanej. Treść zaskarżonych postanowień wskazuje jednak jasno, że to był powód uznania braku interesu prawnego po stronie wnioskodawcy, jako osoby prawnej. W takim przypadku organ powinien też wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia (ze względu na brak interesu prawnego), a nie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. W ocenie sądu skutek jest jednak taki, że Gmina Wyznaniowa w [...] Muzułmańskiego Związku Religijnego Rzeczypospolitej Polskiej reprezentowana przez Przewodniczącego Zarządu Gminy nie mogła, ze względu na taki sposób reprezentacji, uzyskać w ogóle zaświadczenia, gdyż nie miała ku temu interesu prawnego na tle obowiązujących przepisów stanowiących podstawę prawną organizacji Muzułmańskiego Związku Religijnego w Rzeczypospolitej Polskiej. Niewłaściwa treść postanowienia nie miała więc ostatecznie wpływu na wynik sprawy, w sensie uprawnień wnioskodawcy tego postępowania. Mając to na uwadze sąd uznał skargę za nieusprawiedliwioną i orzekł o jej oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.