I SA/Wa 1252/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi [...] Związku [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwłaszczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz [...] Związku [...] z siedzibą w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lipca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 995/08 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 208 r. sygn. akt I SA/Wa 1657/07 oddalający skargę [...] Związku [...] w W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wywłaszczenia i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] o odmowie uwłaszczenia Zakładów [...] w T. działkami nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] ha, położonymi w T. w obrębie [...] i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakłady [...] w T. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w T., oznaczonego jako działki nr [...] i nr [...], obejmującego obręb [...], o łącznej pow. [...] ha zapisane w Księdze wieczystej Kw Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w T. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych oraz prawa własności budynków znajdujących się na tym gruncie. Na skutek odwołań wniesionych przez [...] Związek [...] i J. K. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] w całości i sprawę przekazał organowi wojewódzkiemu do ponownego rozpatrzenia wobec m. in. niewyjaśnienia sprawy co do prawa zarządu, niezbadania praw rzeczowych [...] Związku [...] oraz konieczności rozważenia, czy i jakie prawa posiada J. K. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakłady [...] w T. prawa użytkowania wieczystego opisanego powyżej gruntu uznając, że w przypadku uwłaszczenia ww. jednostki, zostałyby naruszone prawa osób trzecich, tj. [...] Związku [...]. Od powyższej decyzji Zakłady [...] S.A., następca prawny Zakładów [...], wniósł odwołanie. Minister Budownictwa uchylając, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, stwierdził, iż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wątpliwości wskazanych w decyzji organu centralnego, które dotyczyły przede wszystkim ustalenia prawa zarządu Zakładów [...] oraz praw [...] Związku [...] do działek nr [...] i nr [...]. Organ podał, że z odpisu księgi wieczystej KW Nr [...] znajdującego się w aktach sprawy wynika, iż właścicielem działek nr [...] i nr [...] jest Skarb Państwa. Organ ustalił, że działki te powstały w wyniku podziału działki nr [...], którą Skarb Państwa-Zakłady [...] w S. nabył od osób fizycznych aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1974 r. Rep. A nr [...]. Ponadto stwierdził, że w aktach znajdują się także trzy decyzje Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w T. o jednakowym numerze - [...] pochodzące z tej samej daty - [...] lipca 1986 r. dotyczące ustalenia m. in. opłat za zarząd-użytkowanie gruntu położonego w T. przez Zakłady [...] w S. W decyzjach tych podano ogólną powierzchnię gruntu, odpowiednio [...] m2, [...] m2 i [...] m2, jednakże nie określono wszystkich numerów parceli, które wchodziły w skład tych powierzchni. W ocenie Ministra Budownictwa, w świetle rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, zarówno powołany akt notarialny z 1974 r., jak i decyzje o opłatach, mogą stanowić o prawie zarządu na rzecz Zakładów [...]. Oznacza to – zdaniem organu - że przedmiotowa sprawa w dalszym ciągu nie została przez organ pierwszej instancji wyjaśniona, gdyż nie dokonał on żadnych konkretnych ustaleń, w szczególności, czy w świetle omówionych wyżej dokumentów można stwierdzić ich prawo zarządu do nieruchomości. Organ wskazał, że nie ustalono także, czy faktycznie przedmiotowe działki wchodziły w skład obszaru wykazanego w wymienionych trzech decyzjach Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w T., poprzestając na lakonicznym wyjaśnieniu Starostwa Powiatowego w T. w piśmie z dnia 1 grudnia 2004 r. oraz pismach Zakładów niewyjaśniających tej kwestii. Minister uznał też, że nie wykazano istnienia praw rzeczowych [...] Związku [...] do wymienionych działek. Rozważania w tym zakresie zawarte w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2002 r. wskazują na możliwość zaistnienia prawa użytkowania gruntu przez [...] Związek [...], co wymagało dalszych konkretnych ustaleń. Odnośnie do tego Minister wskazał, że prawo użytkowania do gruntu dla ogrodu działkowego mogło powstać wyłącznie na podstawie decyzji wydanej przez organ administracji państwowej w trybie art. 3 i 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159 ze zm.), bądź art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58 ze zm.), a także art. 39 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). Istnienie tego typu decyzji wskazywałoby, iż [...] Związek [...] posiadał prawo użytkowania gruntu. Ponadto [...] Związek [...] mógł złożyć wcześniej wniosek o ustanowienie tego prawa, powołuje się on bowiem na pismo z dnia 22 lipca 1996 r. złożone w Urzędzie Rejonowym w T., przy czym ta sprawa nie została rozpatrywana. W konsekwencji Minister Budownictwa stwierdził, że sprawa wymaga ponownego szczegółowego rozpoznania, a w razie trudności, organ wojewódzki ma możliwość powołania biegłego. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wskazano też na potrzebę wyjaśnienia ewentualnych praw odwołującej J. K., a to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zostało całkowicie pominięte. W konsekwencji Minister Budownictwa uznał, że wobec naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości (art. 138 § 2 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1657/07 oddalił skargę [...] Związku [...] z siedzibą w W. na powyższą decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. podzielając stanowisko organu, że w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. oraz że przeprowadzenie dodatkowego postępowania w granicach art. 136 k.p.a. nie jest dla rozstrzygnięcia sprawy wystarczające. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów skarżącego [...] Związku [...], mających istotne znaczenie w sprawie. Skarżący bowiem zarzucił, iż wbrew stanowisku Ministra Budownictwa, organ pierwszej instancji wyjaśnił istotne okoliczności w sprawie. Wojewoda [...] ustalił bowiem, że prawo zarządu Zakładów [...] w T. do przedmiotowych działek nr [...] i nr [...] wynika z odpisu księgi wieczystej Kw Nr [...]. Ponadto stwierdził, że badając kwestię prawa zarządu tych Zakładów na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w T. z dnia [...] lipca 1986 r. o jednakowym numerze [...] zarówno przedstawiciel Starostwa w T., jak również przedstawiciel Zakładów [...] S.A. na rozprawie nie byli w stanie potwierdzić, które działki były objęte decyzjami o opłatach z tytułu zarządu. Wskazał również, iż Starosta Powiatu T. w piśmie z dnia 1 grudnia 2004 r., jak również Zakłady [...] S.A. w T., pismami z dnia 29 sierpnia 2006 r. oraz z dnia 16 października 2006 r. wyjaśniły, że nie potwierdzają, aby działki nr [...] i nr [...] objęte były wyżej wymienionymi decyzjami z dnia [...] lipca 1986 r. Organ pierwszej instancji, na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, uznał, że [...] Związek [...] stał się prawnym użytkownikiem terenu zajmowanego przez P. [...] na podstawie art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w rezultacie braku odniesienia się do powyższych zarzutów skarżącego Związku Sąd zaniechał dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji, a mianowicie tego, czy w okolicznościach sprawy prawidłowe było stanowisko organu odwoławczego w zakresie wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd, podzielając stanowisko Ministra Budownictwa, przyjął, że w sprawie nie ustalono, czy działki nr [...] i nr [...] wchodziły do obszaru określonego w decyzjach z dnia [...] lipca 1986 r. Uznał także, że nie wyjaśniono prawa zarządu Zakładów [...] w T. oraz praw rzeczowych [...] Związku [...] dla wymienionych działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny lub po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J. P. Tarno, dz. cyt. i powołane tam orzeczenie Sądu Najwyższego). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2009 r. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. Mając powyższe na uwadze skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzja będąca przedmiotem kontroli Sądu została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu, decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] uchylająca w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] o odmowie uwłaszczenia Zakładów [...] w T. działkami nr [...] i nr [...] położonymi w T. w obrębie [...] oraz o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, narusza przepis art. 138 § 2 k.p.a. Sąd bowiem, nie podzielił stanowiska Ministra Budownictwa wyrażonego w zaskarżonej decyzji, iż organ pierwszej instancji nie ustalił, czy działki nr [...] i nr [...] wchodziły do obszaru określonego w decyzjach z dnia [...] lipca 1986 r. oraz, że nie wyjaśnił kwestii związanych z prawem zarządu Zakładów [...] w T. oraz prawami rzeczowymi [...] Związku [...] dla wymienionych działek. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy akt notarialny z dnia [...] listopada 1974r. oraz decyzje o opłatach Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w T. z dnia [...] lipca 1986 r. dotyczą gruntu będącego przedmiotem postępowania - działek oznaczonych nr [...], nr [...], gdyż w tej sprawie zwrócił się do Starosty Powiatu T. oraz Zakładów [...] S.A. w T. Wojewoda uznał, że brak jednoznacznego potwierdzenia przez Starostę i Zakłady [...] S.A., że decyzje Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w T. z dnia [...] lipca 1986 r. dotyczyły działek będących przedmiotem postępowania, oznacza, że nie spełnione zostały przesłanki uwłaszczenia na rzecz Zakładów [...] w T. Z akt sprawy wynika także, że Wojewoda [...] przeprowadził postępowanie wyjaśniające co do istnienia praw po stronie [...] Związku [...] do przedmiotowego gruntu. W wyniku tego postępowania uznał, że R. [...] w T. istniał na przedmiotowych gruntach już w 1972 r. oraz że w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58 ze zm.) mając charakter stały, był objęty dyspozycją art. 32 ust. 1 i 2 tejże ustawy. Z powyższego Wojewoda wywiódł, że w stosunku do tej nieruchomości [...] Związek [...] nabył prawo użytkowania z mocy prawa. Z akt sprawy wynika też, że organ pierwszej instancji zgromadził szereg dokumentów i przeprowadził dowód z oględzin nieruchomości zajętych przez P. [...] i ocenił, że dowody te w wystarczającym stopniu udowadniają wskazane powyżej okoliczności. W tej sytuacji nie można twierdzić, że na organie odwoławczym spoczywał obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości albo w znacznej części. Minister Budownictwa mógł bowiem przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, na co pozwalał mu przepis art. 136 k.p.a. Okoliczności wskazane przez Ministra, które organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, mieszczą się w zakresie czynności koniecznych do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Zauważyć należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Brak ten nie może być szanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Przesłanką uprawniającą do skorzystania z możliwości wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy są jedynie wątpliwości tego organu co do stanu faktycznego i niemożność ich wyeliminowania w trybie art. 136 k.p.a. Dodatkowe postępowanie dowodowe z całą pewnością mieści się w ramach postępowania odwoławczego, gdyż zasadą powinno być merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego. Konieczność przeprowadzenia jednego lub kilku dowodów, np. przesłuchania świadka czy analizy dokumentu, mieści się w kompetencji organu odwoławczego i obowiązany jest on ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Jeśli zaś chodzi o konieczność powołania biegłego, to organ odwoławczy ma możliwość delegowania swojej właściwości w tym zakresie ewentualnie ma możliwość skorzystania z pomocy prawnej w granicach przepisu art. 52 k.p.a. W odniesieniu do praw rzeczowych [...] Związku [...] do przedmiotowych działek wskazać należy, że z akt sprawy wynika, iż [...] Związek [...] nie posiada decyzji, która potwierdzałaby jego prawa rzeczowe zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawnymi, wskazanymi przez organ odwoławczy. [...] Związek [...] niejednokrotnie na to wskazywał, że ubiegał się o wydanie takiej decyzji, co potwierdza choćby pismo z dnia 22 lipca 1996 r. złożone w Urzędzie Rejonowym w T. Wojewoda [...] wyraźnie wskazał, że swoje ustalenie, iż [...] Związek [...] posiada prawa do przedmiotowych nieruchomości zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, wywiódł z innych dowodów. A zatem rolą organu odwoławczego było ustosunkowanie się do ustaleń Wojewody [...] i ocenienie, czy pomimo braku decyzji o prawie użytkowania, można było uznać, że [...] Związek [...] posiada prawa rzeczowe do przedmiotowych nieruchomości. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, mając na uwadze wskazane naruszenie prawa procesowego, uwzględni wskazania co do dalszego postępowania i ocenę prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2009 r. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152, art. 190 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.