I SA/Wa 1252/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2010 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej i Prezydenta Miasta G. reprezentujący Gminę Miasta G. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o odszkodowaniu oddala skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lutego 2010 r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1904/07 oddalający skargę Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej i Prezydenta Miasta G. reprezentującego Gminę Miasta G. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o odszkodowaniu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1904/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej i Prezydenta Miasta G. reprezentującego Gminę Miasta G. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o odszkodowaniu. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. – Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1963 r. Nr [...] o odszkodowaniu. Orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1963 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Wydział Spraw Wewnętrznych orzekło o odszkodowaniu na rzecz F. R., A. L. i K. S. za [...] w kwocie [...] zł. Inną decyzją z dnia [...] maja 1964 r. Nr [..] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Wydział Spraw Wewnętrznych przyznało tym samym osobom, to jest F. R., A. L. i K. S., odszkodowanie w kwocie [...] zł za budynki i naniesienia na gruncie. Nieruchomości, za które przyznano odszkodowanie tymi dwiema decyzjami, zostały wywłaszczone orzeczeniami Prezydium Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 1963 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu: 1) nr [...], 2) [...]. Nieruchomość była położona w G. przy ul [...] i zapisana w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Powiatowy w G., wykaz [...]. Organ odwoławczy na skutek odwołania F. R., A. L. i K. S., utrzymał w mocy decyzję wywłaszczeniową, a przekazał do ponownego rozpoznania decyzje odszkodowawcze dwoma decyzjami: z dnia [...] lipca 1963 r. nr [...] i z dnia [...] stycznia 1964 r. nr [...] w celu rozważenia możliwości przydzielenia odwołującym się tytułem odszkodowania części działki stanowiącej klin pomiędzy granicą działki pozostającej poza wywłaszczeniem we własności odwołujących się a ulicą [...], gdyż w przeciwnym razie odwołujący się nie będą mieli dostępu do ulicy. Decyzją z dnia [...] maja 1964 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Wydział Spraw Wewnętrznych nadało F. R., A. L. i K. S. w użytkowanie wieczyste nieruchomość o powierzchni [...] m2, parcela nr [...], zapisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. KW [...] w zamian za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1963 r. nr [...] oraz poleciło wypłacić kwotę [...] zł jako różnicę wartości nieruchomości wywłaszczonej. A. L. – spadkobierca byłych właścicieli, wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2005 r., zmodyfikowanym pismem z dnia 8 grudnia 2005 r. i z dnia 21 sierpnia 2006 r., wniósł o stwierdzenia nieważności dwóch decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] sierpnia 1963 r. nr [...] i z dnia [...] maja 1964 r. nr [...] ze względu na to, że decyzje te rażąco naruszają prawo. Minister Budownictwa w dniu [...] maja 2007 r. wydał dwie decyzje: 1) nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] maja 1964 r. nr [...] o odszkodowaniu, 2) nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 1963 r. nr [...] o odszkodowaniu za [...]. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister Budownictwa decyzjami z dnia [...] września 2007 r.: 1) nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 20107 r. nr [...], 2) nr [...] utrzymał w mocy decyzję dnia [...] maja 2007 r. nr [...]. Skarga na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r., nr [...] została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1879/07 i wyrok ten stał się prawomocny. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...]. Decyzja ta utrzymuje w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2004 r. nr [...], stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. – Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [..] sierpnia 1963 r., Nr [...] orzekającą o odszkodowaniu za nieruchomość – [...] wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 1963 r., nr [...]. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyli Prezydent Miasta G. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej i Gmina Miasta G. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, wskazał, że skarga Prezydenta Miasta G. reprezentującego Gminę Miasta G. oraz wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 18 października 2007 r. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...](odszkodowanie za [...]), została dwukrotnie rozpoznana, zaś pozostała do rozpoznania skarga na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...]. Wynika stąd, że w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1879/07 wszyta została skarga na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...], a wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2009 r. rozstrzygnięta została skarga na decyzję o nr [...] i wyrok ten jest prawomocny. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z uzasadnienia wyroku z dnia 30 kwietnia 2009 r. wynika, że Sąd rozstrzygał w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o odszkodowaniu za [....], a zatem jest to zgodne z treścią decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej tego organu z dnia [...] maja 2007 r. nr [...]. W niniejszej sprawie natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaprowadził akta ze skargi na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...] i ponownie rozstrzygnął wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r. skargę na zaskarżoną w tej sprawie decyzję z dnia [...] września 2007 r. nr [...], chociaż z uzasadnienia decyzji wynika, iż rozpoznaje skargę na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...]. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że po przeprowadzeniu korekty w prowadzonych aktach do rozpoznania pozostaje skarga na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny podał, że stan spraw jest taki, że dwukrotnie rozpoznano skargi na tę samą decyzję, to jest na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...] wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1879/07 oraz zaskarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1904/07. W odniesieniu natomiast do skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ma ona usprawiedliwione podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), polegające na błędnej wykładni tego artykułu przez przyjęcie, że biegli winni osobiście brać udział w rozprawie wywłaszczeniowej, a ich ewentualna nieobecność skutkuje nieważnością decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej bez względu na prawidłowość ustalonego w decyzji odszkodowania. W okolicznościach niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, ten zarzut uznał za zasadny. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w czasie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego przepis art. 22 powołanej ustawy stanowił, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że z akt sprawy wynika, że w dniu [...] lutego 1963 r. odbyła się rozprawa wywłaszczeniowo – odszkodowawcza. Nieruchomość przeznaczona do wywłaszczenia oraz znajdujące się na niej składniki zostały dokładnie opisane w opinii rzeczoznawców Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. – inż. W. W. i inż. B. M. Na rozprawie byli obecni wszyscy współwłaściciele wywłaszczonej nieruchomości, to jest J. R., A. L. i K. S., którzy zeznali: "jesteśmy współwłaścicielami idealnie po jednej trzeciej w/wym. nieruchomości o pow. [...] m2, z której to postępowaniem wywłaszczeniowym objęta jest część nieruchomości o pow. [...] m2. Na pozostałej części nieruchomości o pow. [...] m2, która nie podlega wywłaszczeniu znajduje się dom mieszkalny zamieszkały przez Ob. A. L. i Ob. K. S. Nie wnosimy zastrzeżeń odnośnie ustalonego odszkodowania wymienionej opinii szacunkowej stanowiącej załącznik do niniejszej sprawy, jedynie wnosimy o dodatkowe oszacowanie pominiętych składników, jak: [...]. Z uwagi na to, że wywłaszczeniem została objęta część nieruchomości o pow. [...] m2, wnosimy prośbę o przydzielenie część parceli Nr [...] położonej przy ul. [...] o pow. około [...] m2 w wieczyste użytkowanie za cenę po [...] - za m2. Ponadto wnosimy o wyłączenie odszkodowania na sumę [...] zł za ogrodzenie hodowli [...], gdyż pragniemy przedmiotowy parkan rozebrać i uzyskany materiał zabrać na własne cele". Mając na uwadze wskazane powyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący wadliwej oceny przez organ administracji, a następnie przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja o odszkodowaniu rażąco narusza prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 565/09 wskazał, że ze względu na to, że dwukrotnie rozpoznano skargi na tę samą decyzję, to jest na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...], do rozpoznania pozostałą skarga na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...]. Dokonując kontroli decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 1964 r. nr [...] o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość, wskazać należy, że decyzje Ministra nie naruszają prawa. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że brak jest uzasadnienia dla stanowiska, że fakt niewysłuchania biegłych na rozprawie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Zwłaszcza w okolicznościach niniejszej sprawy fakt ten nie ma znaczenia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż pomimo braku dowodu wezwania biegłych na rozprawę, wywłaszczone strony oświadczyły, iż nie kwestionują wysokości odszkodowania. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organ administracji prawidłowo przyjął, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja podlegała zbadaniu pod kątem zgodności z przepisami obowiązującymi w dniu jej wydania, a zatem z punktu widzenia ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Chodziło zaś przede wszystkim o art. 21 tej ustawy, który stanowił, że "Odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zwierać szczegółowe uzasadnienie." Z przytoczonego artykułu wynika, że przeprowadzenie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej było obligatoryjne. Rozprawa powinna zaś być przeprowadzona z uwzględnieniem przepisów rozdziału 5 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisów tych należy wnioskować, że celem rozprawy było wyjaśnienie całokształtu okoliczności mających znaczenie dla ustalenia zasadności i celowości wywłaszczenia oraz formy i wysokości odszkodowania. W rozprawie powinni byli uczestniczyć biegli w liczbie ustalonej przez organ orzekający. Opinie bądź opinia biegłych podlegały ocenie przez organ na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązkiem zatem Sądu jest ustalenie, czy w ramach przeprowadzonego postępowania nadzorczego prawidłowo zastosowano art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 1963 r. nr [..] uchylone zostało orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1963 r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu w części dotyczącej odszkodowania. W ponownie prowadzonym postępowaniu w sprawie odszkodowania odbyła się rozprawa odszkodowawcza w dniu [...] kwietnia 1964 r., w której uczestniczyły strony postępowania. W toku postępowania została sporządzona opinia szacunkowa z dnia [...] kwietnia 1964 r. przez rzeczoznawcę Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. – Urzędu Spraw Wewnętrznych, której przedmiotem było oszacowanie parceli stanowiącej nieruchomość zamienną za wywłaszczoną część nieruchomości F. R., A. L. i K. S. Postępowanie w sprawie odszkodowania zakończyło się wydaniem dwóch decyzji: Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] maja 1964 r. nr [...] w sprawie nadania w użytkowanie wieczyste nieruchomości w zamian za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1963 r. oraz decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] maja 1964 r. nr [...] w sprawie przyznania odszkodowania w kwocie [...] zł za wywłaszczoną nieruchomość orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1963 r. Z akt sprawy wynika, że kwota odszkodowania w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] maja 1964 r. ustalona została na podstawie opinii sporządzonej w dniu [...] listopada 1962 r. Wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego został złożony przez [...] Dyrekcję Budowli Osiedli Robotniczych w dniu [...] stycznia 1963 r., a zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowaczej nosi datę [...] stycznia 1963 r. A zatem opinia szacunkowa dotycząca wywłaszczonej nieruchomości została sporządzona jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Wskazać też należy, że powyżej wskazana opinia szacunkowa została sporządzona przez rzeczoznawców Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. – inż. W. W. i inż. B. M., jednakże na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia – [...] Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu w części dotyczącej ustalenia odszkodowania miała miejsce rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza w dniu [...] kwietnia 1964 r. i została sporządzona opinia szacunkowa z dnia [...] kwietnia 1964 r. - jednakże dotyczyły one wyłącznie kwestii nieruchomości zamiennej. A zatem przed rozstrzygnięciem sprawy odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie była sporządzona przez rzeczoznawców inna opinia szacunkowa niż ta, która była podstawą przyznania odszkodowania w decyzji z dnia [...] kwietnia 1963 r. (z dnia [...] listopada 1962 r.). Rację należy zatem, przyznać Ministrowi, że organ wywłaszczeniowy miał obowiązek powołać we własnym zakresie biegłych do spraw wyceny nieruchomości, a posługiwanie się opinią szacunkową sporządzoną przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 78 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 160 ze zm. z 1962 r. Nr 33, poz. 156) gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji państwowej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Niewątpliwie opinia biegłego jest formą postępowania dowodowego zapewniającego wyjaśnienie okoliczności sprawy. Zarówno przepis art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jak i cytowany art. 78 k.p.a., uwzględniały potrzebę właściwego wyjaśnienia sprawy. Dowód w postaci opinii szacunkowej wpływał bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, a dla podmiotów wywłaszczanych miał znaczenie kluczowe. Stanowisko, że rażąco narusza prawo decyzja wywłaszczeniowa w zakresie odszkodowania wydana z naruszeniem art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zostało wyrażone w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z dnia 7 VII 2009 r.; sygn. akt 1144/08; z dnia 5 XI 2009 r., sygn. akt 114/09 i z dnia 13 XI 2009 r., sygn. akt 159/09). Podkreślić należy, że do Sądu należało ustalenie, czy zgodnie z prawem zostało przeprowadzone postępowanie nadzorcze obejmujące zbadanie przez organy nadzoru kwestii ewentualnego obarczenia zakwestionowanej decyzji wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Wyliczone w tym przepisie wady mają znamiona wad istotnych kwalifikowanych o charakterze materialnoprawnym. Wady te powinny zatem występować w treści decyzji i godzić w elementy stosunku prawnego. Dodać można, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to zastosowanie określonej normy merytorycznej do stanu faktycznego sprawy, który znajduje się poza zakresem jej unormowania lub też zanegowanie treści dyspozycji tej normy. Te wszystkie okoliczności, zdaniem Sądu, wskazują, że kwestionowana decyzja z dnia [...] maja 1964 r. rażąco narusza prawo, tj. art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zatem prawidłowe jest stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej z dnia [...] maja 2007 r. Wskazać należy także, że okoliczności podniesione powyżej, a dotyczące ustalenia wartości nieruchomości przez biegłych na wniosek wnioskodawcy wywłaszczenia na kilka miesięcy przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, pozostawały poza rozważaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 565/09. A zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą sprawę nie był związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do tych okoliczności sprawy, albowiem ocena stanu faktycznego sprawy nie jest wykładnią przepisów prawa. Z wyżej wyjaśnionych powodów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.