I SA/Wa 1252/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi H. P., E. B., M. T., W. P., P. P., D. T.-S., W. T., M. S. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] oraz postanowienie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2001 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz H. P., E. B., M. T., W. P., P. P., D. T.-S., W. T., M. S. solidarnie kwotę 816 (osiemset szesnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem [...],[...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej jako organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r.. poz. 23 dalej jako kpa) utrzymał w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].01.2016 r. nr [...] odmawiające podjęcia zawieszonego w 2001r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej Nr [...] z dnia [...].12.1954 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] Nr [...] z dnia [...].07.1954 r. odmawiające dotychczasowym właścicielom H. P. i G. T. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...]. Podstawą dla zawieszenia ww postępowania "nieważnościowego" dokonanego postanowieniem Nr [...] Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].10.2001 r. był art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W jego uzasadnieniu Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wskazał, że w aktach nie ma postanowienia stwierdzającego nabycie spadku po E. T. bądź postanowienia sądu stwierdzającego, że właścicielką nieruchomości była G. T.. Podał także, że powyższe jest niezbędne dla wyjaśnienia okoliczności sprawy gdyż we wniosku o stwierdzenie nieważności wnioskodawcy udokumentowali swoje następstwo prawne po G. T., będącej stroną i adresatką decyzji dekretowej jednak gdy chodzi o nieruchomość objętą ww decyzją "dekretową" z dnia [...].07.1954 r. to w księdze hipotecznej jako jej współwłaściciel ujawniona jest E. T. a nie G. T.. Pismem z dnia 31.07.2015 r. następcy prawni G. T. wystąpili z wnioskiem o podjęcie postępowania zawieszonego w 2001 r. W odpowiedzi na powyższe organ odmówił podjęcia zawieszonego postępowania a następnie zaskarżonym postanowieniem utrzymał je w mocy podnosząc, że nadal w przedmiotowej sprawie występuje zagadnienie wstępne stanowiące przyczynę zawieszenia postępowania, polegające na braku tożsamości osoby wskazanej w akcie notarialnym jako nabywcy ww. nieruchomości w. (E. T.) oraz osoby spadkodawcy, od której swoje prawa wywodzą wnioskodawcy postępowania tj. G. T.. Ww postanowienie [...],[...] zaskarżyli w całości wnioskodawcy zarzucając mu dające podstawę do stwierdzenia nieważności rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z naruszeniem art. 28, art. 30 § 4 i 5, art. 97 § 1 oraz art. 109 § kpa poprzez skierowanie postanowienia z dnia [...] czerwca 2016 roku sprawie w stosunku do osoby zmarłej. Ponadto, "z daleko posuniętej ostrożności" wskazano na naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 kpa polegające w szczególności na: a) rażącym naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów poprzez przeprowadzenie oceny dowodów w sposób przeczący regułom logiki, b) niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 roku nr [...]; c) wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału oraz błędnym ustaleniu faktycznym przyjętym za podstawę rozstrzygnięcia, pozostającym w opozycji do zgromadzonych w sprawie materiałów, Zarzucono także 1) naruszenie art. 7 i 8 kpa poprzez nierozpoznanie sprawy przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sposób wszechstronny i wyczerpujący, 2) naruszenie art. 7 kpa poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli, 3) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 roku nr [...] pomimo naruszenia ww przepisów mających wpływ na wynik sprawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności w całości postanowienia z dnia [...] czerwca 2016 roku oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r poz. 718, ze zm. - dalej w skrócie: ppsa) dokonywana przez sądownictwo administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. Dokonując oceny zaskarżonego aktu Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty podlegają uwzględnieniu. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie jest orzeczeniem o charakterze procesowym, co powoduje, że zakres kognicji Sądu ogranicza się wyłącznie do oceny legalności odmowy podjęcia zawieszonego postępowania i zasadności zawieszenia postępowania w 2001r. i nie odnosi się do kwestii przyszłego rozstrzygnięcia merytorycznego. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Innymi słowy, zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. I OSK 2108/11). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. II OSK 1570/11). Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy trzeba podkreślić, że kwestia badania legitymacji wnioskodawców w zakresie zgłoszonego przez nich żądania stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej – nie zależy od orzeczenia innego organu czy sądu powszechnego. W tym zakresie to na wnioskodawcach ciąży ciężar dowodu odnośnie do wykazania czy w istocie ich następstwo prawne po określonym w dziale II księgi wieczystej właścicielu "dekretowym" nieruchomości objętej decyzją, której stwierdzenia nieważności się domagają zostało udokumentowane bądź w inny sposób udowodnione. Jak wynika z akt sprawy, rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej organ powziął wątpliwość czy osoby, które wniosek ten sformułowały są spadkobiercami przedwojennego właściciela i celem powyższego w 2001r. (a wiec ponad 15 lat temu) zawiesił postępowanie administracyjne wskazując na zasadność ustalenia ww okoliczności przez sąd powszechny bądź udokumentowanie następstwa prawnego po wykazanej w księdze wieczystej E. T.. Następnie w wyniku zgłoszonego wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania organ wydał postanowienie odmowne choć ani z akt sprawy ani z jakichkolwiek innych okoliczności czy twierdzeń stron nie wynika aby ktokolwiek tego rodzaju postępowanie (mające rozstrzygnąć "zagadnienie wstępne") zainicjował. Aktualnie nie toczy się zatem żadne postępowanie uzależniające wydanie merytorycznej decyzji objętej wnioskiem, postępowanie tego rodzaju nie toczyło się także przez 15 lat, kiedy postępowanie było zawieszone. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa jest zatem niezasadne. Kwestie oceny czy wnioskodawcy wykazali interes prawny dający im przymiot strony postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji dekretowej leżą w kompetencji organu administracji właściwego w sprawie. Rację ma oczywiście organ twierdząc, że podstawowe znaczenie dla wyniku sprawy ma ustalenie właściciela nieruchomości dekretowej a następnie jego spadkobierców, a zatem, że (jak w każdym innym postępowaniu administracyjnym) w pierwszej kolejności należy zbadać przymiot strony po stronie wnioskodawców, kwestia ta nie stanowi jednak zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Jest to bowiem istotne zagadnienie sprawy, podstawowe, badane na jej początku ale jednocześnie jest to zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z jej rozstrzygnięciem i wydaniem decyzji. Jak się jednoznacznie przyjmuje w orzecznictwie, kwestia ustalenia czy też wykazania interesu prawnego po stronie wnioskodawcy – winna być badana przez organ w pierwszej kolejności i dopiero po stwierdzeniu, że wnioskodawca jest uprawniony do złożenia danego żądania, podlega ono w dalszej kolejności rozpoznaniu pod względem merytorycznym. Niewykazanie przez zainteresowany podmiot interesu prawnego w sprawie skutkuje natomiast umorzeniem postępowania z przyczyn podmiotowych w oparciu o art. 105 § 1 kpa a nie zawieszeniem postępowania do czasu jego wykazania, jak to uczynił organ w 2001r. W tym stanie rzeczy Sąd uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w wyroku. Jednocześnie w oparciu o art. 135 ppsa Sąd uchylił postanowienie organu I instancji i postanowienie Nr [...] Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].10.2001r. Na tym etapie postępowania Sąd w żadnej mierze nie przesądza czy skarżący posiadają interes prawny w sprawie, bo okoliczność ta nie była w ogóle przedmiotem badania ani oceny. Sąd wskazał jedynie, że kwestia legitymacji czynnej w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego podlega badaniu organu właściwego w sprawie, co też nie oznacza, że organ jest właściwy do ustalenia we własnym zakresie następstwa prawnego po E. T. czy prawa własności po stronie G.. Skarżący złożyli na powyższą okoliczność wnioski dowodowe a ich ocena i zasadność wniosku należy do organu. Na marginesie należy wskazać, że Sąd nie stwierdził nieważności zaskarżonego postanowienia bo jakkolwiek zostało ono skierowane do osoby zmarłej to nie rozstrzygało o żadnych prawach ani tej osoby ani jakiejkolwiek innej osoby biorącej udział w postępowaniu (a ponadto było to postanowienie odmawiające podjęcia zawieszonego postepowania). Poza tym, jak ustalono podczas rozprawy, ustaleni w międzyczasie przez sąd powszechny następcy prawni osoby zmarłej są uczestnikami niniejszego postępowania i doręczono im zaskarżone postanowienie. W dacie wyrokowania podstawa zawieszenia postępowania z powodu śmierci jednego z uczestników – ustała. Stąd za zasadne Sąd uznał uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia niezasadnie zawieszającego w 2001r. postępowanie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwzględnieniem § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).