I SA/Wa 1255/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Lenart, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. G. i A. K. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 500/17 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz A. G. i A. K. sumę pieniężną w kwocie po 1500 (tysiąc pięćset) złotych dla każdej z nich; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz A. G. i A. K. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A.G. i A. K. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 500/17, którym Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku A. G. i A. K. o zwrot nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...] , ozn. hip. [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżące wniosły o stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; nałożenie na Prezydenta m.st. Warszawy stosownej grzywny; przyznanie od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz każdej ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim; rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. Dodatkowo skarżące przedstawiły pismo Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 4 grudnia 2020 r., w Rzecznik stwierdził, że "przedstawione w piśmie Prezesa WSA statystyki z okresu ponad 4,5 roku jednoznacznie potwierdzają istnienie problemu systemowego z załatwianiem tzw. spraw dekretowych, skoro około ¾ skarg na bezczynność bądź przewlekłość organu jest uwzględnianych przez sąd, a poziom uwzględnianych skarg na niewykonanie wyroku przekracza 80 %." W uzasadnieniu skargi skarżące podniosły, że sprawa nie została załatwiona pomimo wydania przez Sąd już kilku kolejnych wyroków stwierdzających bezprawne blokowanie skarżącym realizacji ich słusznych praw w rozsądnym terminie. Prezydent m.st. Warszawy nie wykonał tych wyroków, pomimo kilkukrotnych wezwań, w tym ostatniego wezwania z dnia 22 lutego 2021 r. Organ nie podejmuje w sprawie skutecznych działań, zmierzających rzeczywiście do zakończenia sprawy. Brak jest również ze strony organu logicznego uzasadnienia dla tak długotrwałego stanu bezczynności. Skarżące stwierdziły, że w ostatnim wyroku wydanym w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 2.000 zł. Wysokość tej grzywny okazała się niewystarczająca, aby przymusić organ do wykonania prawomocnego wyroku z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 500/17. W takiej sytuacji, dopiero wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), może okazać się wystarczającą i odczuwalną sankcją. Zdaniem skarżących, zasądzenie sumy pieniężnej powinno zdyscyplinować organ do wykonania swojej powinności. Natomiast Prezydent m.st. Warszawy nie wykonał wyroku WSA z dnia 31 stycznia 2018 r. a także dwóch kolejnych wyroków uwzględniających skargę na niewykonanie tego wyroku. Zachodzi więc obawa, że bez przyznania tej kwoty w dużo wyższej wysokości, organ w dalszym ciągu nie wykona wyroku, a prawo skarżących do wykonania dotyczącego ich wyroku WSA nadal będzie bagatelizowane. Poprzez brak wykonania wyroku z dnia 31 stycznia 2018 r., a więc brak merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, skarżące poniosły istotną szkodę niemajątkową. Przyznanie wnioskowanej kwoty jest uzasadnione krzywdą wynikającą z naruszenia dóbr osobistych skarżących, w postaci prawa do wolności dysponowania swoją własnością, zdrowia, prawa poszanowania do dziedzictwa rodzinnego, prawa do niezwłocznego rozpoznania sprawy przez właściwy organ lub sąd. Suma pieniężna przyznana dotychczas przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wysokości 500 zł na rzecz każdej ze skarżących jest tylko symboliczna i nie stanowiła ani rekompensaty ani nie można było uznać jej za bodziec stymulujący Prezydenta m.st. Warszawy do wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zauważył, że prowadzenie postępowania w sprawie o zwrot przedmiotowej nieruchomości jest znacznie utrudnione ze względu na niedysponowanie przez Biuro Spraw Dekretowych aktami własnościowymi, które zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 25 października 2019 r. do sprawy sygn. akt I SA/Wa 2108/19, w związku ze skargą wnioskodawczyń na niewykonanie wyroku. Obecnie, w związku ze złożoną skargą kasacyjną, akta znajdują się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa powyżej, sąd wymierza do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 p.p.s.a.). Z treści przywołanego przepisu wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd mógł wymierzyć grzywnę organowi administracji. Po pierwsze, organ nie wykonuje wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Po drugie, wymierzenie grzywny jest możliwe po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania prawomocnego wyroku. Jak wynika z akt sprawy, wyrokiem z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 500/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę A. G. i A. K. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku o zwrot określonej w wyroku nieruchomości, w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Odpis prawomocnego wyroku z dnia 31 stycznia 2018 r. wraz z uzasadnieniem oraz akta administracyjne doręczone zostały organowi w dniu 2 maja 2018 r. (data prezentaty organu). Zgodnie zaś z art. 286 § 2 p.p.s.a., termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Zatem, w niniejszej sprawie termin załatwienia sprawy wyznaczony przez sąd upłynął w dniu 2 lipca 2018 r. Tymczasem do dnia rozpoznania przez Sąd niniejszej skargi w przedmiocie niewykonania powołanego wyroku sądu, tj. do 20 maja 2022 r., organ administracji publicznej nie załatwił przedmiotowej sprawy zgodnie z tym wyrokiem. Z analizy akt sprawy wynika również, że w sprawie spełniony został drugi warunek dopuszczalności skargi określony w powołanym art. 154 § 1 p.p.s.a., dotyczący uprzedniego pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku sądu. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo skarżących z dnia 22 lutego 2021 r., którym wezwano Prezydenta do wykonania wyroku z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 500/17. Nie ulega więc wątpliwości, że w sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 p.p.s.a. i wymierzenie organowi grzywny. Stosownie do treści art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W okolicznościach niniejszej sprawy, tj. biorąc pod uwagę długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego wyrokiem z dnia 31 stycznia 2018 r., okoliczność że jest to już trzecia skarga w przedmiocie niewykonania tego wyroku (wyrokiem z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1704/18, wymierzono organowi grzywnę w wysokości 1000 zł, natomiast wyrokiem z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2108/19, wymierzono organowi grzywnę w wysokości 2000 zł) oraz fakt, że organ do dnia wyrokowania nie wydał decyzji w przedmiocie wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomość, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 5000 zł, tj. 2,5-krotnie wyższa niż zasądzona w poprzednim wyroku, jest adekwatną sankcją dla Prezydenta m.st. Warszawy za niewykonanie wyroku. Rozpoznając sprawę, Sąd stwierdza jednocześnie, w myśl art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a., czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa, bowiem po otrzymaniu odpisu wyroku z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 500/17, organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie, natomiast wymierzenie przez Sąd grzywny w związku z niewykonaniem wyroku, zmobilizowało Prezydenta jedynie do wystąpienia w dniu 25 lipca 2019 r. do Biura Architektury i Planowania oraz do Wydziału Zasobów Lokalowych Dzielnicy S. m.st. Warszawy z prośbą o przekazanie danych budynku znajdującego się przy ul. [...] w Warszawie oraz w dniu 10 września 2019 r. do skarżących o nadesłanie właściwego odpisu postanowienia spadkowego Sądu Rejonowego w Grójcu I Wydział Cywilny z dnia 22 listopada 2004 r. Natomiast po otrzymaniu w dniu 16 września 2020 r. (data prezentaty organu) kolejnego wyroku wymierzającego organowi grzywnę (z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2108/19) organ zwrócił się w dniu 17 marca 2021 r. do Sądu Rejonowego w Bydgoszczy II Wydział Cywilny o nadesłanie odpisu postanowienia spadkowego z dnia 9 grudnia 2010 r., a w dniu 6 września 2021 r. zwrócił się do Urzędu Dzielnicy S. i Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami o przekazanie pełnych rzutów architektonicznych spornego budynku. Podejmowane przez organ czynności były więc dokonywane w dużych odstępach czasowych i ostatecznie nie doprowadziły do zakończenia postępowania. Powoływana przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczność, że akta administracyjne sprawy zostały przekazane do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może stanowić zasadnego usprawiedliwienia dla niewykonania wyroku sądu w okresie od 2 lipca 2018 r. do dnia 20 maja 2022 r., tj. przez ponad 46 miesięcy. Organ miał możliwość wypożyczenia akt sądowych w celu podjęcia stosownych czynności, z czego jednak w niniejszej sprawie nie skorzystał. Jako całkowicie nieprawidłowe należy uznać tłumaczenie organu, z którego w istocie wynika, że korzystanie przez skarżących z przysługujących im środków mających na celu wyegzekwowanie wykonania przez organ prawomocnych wyroków sądu, skutkować będzie dalszym przedłużeniem postępowania w trakcie rozpoznawania przez sąd administracyjny skargi na niewykonanie wyroku. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, którą podnoszono już w uprzednio wydanych w sprawie wyrokach, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości toczy się jednocześnie postępowanie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Roszczenie oparte na art. 7 dekretu ma natomiast pierwszeństwo przed roszczeniami opartymi na innych podstawach, w tym roszczeniem o zwrot nieruchomości w trybie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby Prezydent, po otrzymaniu wyroku z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 500/17, czy też kolejnych wyroków: z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1704/18 oraz z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2108/19 zawiesił niniejsze postępowanie. Mając powyższe na uwadze, za zasadne uznać należało również przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości po 1500 zł dla każdej ze skarżących. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyznanie tej kwoty uzasadniać mogą jedynie szczególne okoliczności sprawy, tj. wyjątkowo rażący charakter zwłoki w rozpoznaniu sprawy, jak też obawa, że bez przyznania tych kwot wyrok Sądu nadal nie zostanie wykonany. Kwota ta stanowi również swego rodzaju zadośćuczynienie za zaniechania organu w toku prowadzonego postępowania. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, w której organ, pomimo nałożenia już na niego grzywny za niewykonanie wyroku, nadal nie zakończył postępowania zainicjowanego wnioskiem o zwrot nieruchomości oraz nie czynił odpowiednych działań w sprawie zmierzających do jak najszybszego jej zakończenia. Nie rozważył również ewentualnego zawieszenia niniejszego postępowania do czasu rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Ustalając wysokość sumy pieniężnej, Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że wymierzenie organowi w poprzednim wyroku na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości po 500 zł, nie spowodowało podjęcia przez organ skutecznych działań w celu zakończenia postępowania w sprawie wniosku o zwrot nieruchomości. Z tych przyczyn Sąd uznał za zasadne zasądzenie od organu na rzecz każdej ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości 1500 zł, tj. 3-krotnie wyższej niż w poprzednio wydanym wyroku. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1, § 2, § 6 i § 7 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1, 2 i 3 sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.