I SA/Wa 1258/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Monika Nowicka Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1.uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...]; 2.stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3.zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Gminy R. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu wniosku Gminy R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r., nr 11 o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r., nr [...], w przedmiocie komunalizacji mienia ogólnonarodowego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. W dniu 19 kwietnia 2005 r. Parafia [...] w R. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r., w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Miasto i Gminę R. własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu Parafia podniosła, że Wojewoda [...] przy rozpatrywaniu sprawy rażąco naruszył art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie zakazu komunalizacji wynikającego z art. 12 pkt 2 tej ustawy. Wnioskodawca podał, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się murowany budynek położony przy ul. [...], którym w dniu 27 maja 1990 r., mimo sprzedaży w 1978 r. działki nr [...], władała Parafia, co potwierdzają zawarta przez nią umowa najmu dotycząca tej części nieruchomości zawarta z [...] Zespołem "[...]" z dnia [...] czerwca 1983 r., jak i zeznania świadków złożone przed Starostą N. w sprawie o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Niezależnie od zawartej umowy najmu Parafia korzystała z dolnej części budynku. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. stwierdził nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r., w części objętej wnioskiem Parafii. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do treści art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jedną z okoliczności wykluczających komunalizację z mocy prawa jest fakt korzystania z nieruchomości, której sprawa dotyczy, przez kościoły i związki wyznaniowe. Minister ustalił, że Parafia [...] w R. w dniu 27 maja 1990 r. władała i korzystała z przedmiotowej nieruchomości, co potwierdzają złożone do akt sprawy umowy najmu. Korzystanie, o którym mowa wyżej - niezależnie od zawieranych umów najmu – dotyczyło także dolnej części budynku posadowionego na skomunalizowanej działce. W ocenie organu treść decyzji komunalizacyjnej pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z wyraźnym przepisem prawa, a charakter tego naruszenia świadczy o tym że akt ten nie może być akceptowany przez organy praworządnego państwa. Stopień naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. ma w związku z tym charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA, co skutkuje unieważnieniem kwestionowanej decyzji. Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2006 r. Gmina R. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu Gmina podniosła, że w postępowaniu administracyjnym, jak również i w samej decyzji Minister oparł rozstrzygnięcie o argumenty i twierdzenia Parafii, a całkowicie pominął stanowisko prezentowane przez Gminę R. i zgłoszone przez nią dowody. Takie działanie organu nie pozwoliło na ustalenie stanu faktycznego sprawy w sposób obiektywny, a więc jest sprzeczne z zasadami zawartymi w art. 6-7, art. 9-10, art. 77, art. 78 KPA. Zdaniem Gminy pominięcie przez organ oceny istotnych w sprawie okoliczności faktycznych stwarza przesłankę do uznania że Minister naruszył przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do meritum sprawy Gmina stwierdziła, że z przedmiotowej nieruchomości nie korzystała Parafia, lecz osoby trzecie - dzierżawcy faktycznie używający tej nieruchomości w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Fakt ten potwierdza sprzedaż działki nr [...] przez Parafię w 1978 r. na rzecz Skarbu Państwa oraz zrzeczenie się i wygaśnięcie roszczeń majątkowych Parafii względem Gminy R. wynikające z zawartej ugody w dniu [...] maja 1999 r. przed Komisją Majątkową. Poza tym Gmina stwierdziła, że zarzut rażącego naruszenia prawa nie znajduje zastosowania w sprawach, gdzie zastosowanie przepisu wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. W uzasadnieniu organ podtrzymał prezentowane w sprawie stanowisko, ponieważ nie znalazł podstaw do zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r., wobec braku ustaleń odbiegających od tych, które stały się podstawą poprzedniej decyzji. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2006 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina R., domagając się uchylenia obydwu wydanych w sprawie decyzji, zasądzenia kosztów procesu oraz wstrzymania wykonania decyzji Ministra z dnia [...] stycznia 2006 r. i [...] czerwca 2006 r. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Minister w prowadzonym postępowaniu nie uwzględnił wniosków i dowodów zgłaszanych przez Gminę wraz z dokumentacją fotograficzną. W ocenie skarżącego korzystaniem z nieruchomości, o którym mowa w art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie może być prowadzenie działalności handlowej przez osoby niezwiązane bezpośrednio z kościołem, wykorzystujące obiekt na podstawie umowy zawartej z Parafią, która nie jest jego właścicielem. Istotnego znaczenia nie może mieć tu fakt handlu dewocjonaliami. Zdaniem Gminy Minister nie powinien wycofać decyzji z obrotu prawnego w całości, skoro powierzchnia budynku jest niewielka w stosunku do powierzchni całej działki, a z działalnością prowadzoną na pozostałej części działki Parafia nie ma nic wspólnego. Nie bez znaczenia jest również fakt, że zarówno Wojewoda [...] jaki i Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówili stwierdzenia na rzecz Parafii nabycia z dniem 23 maja 1989 r. z mocy prawa własności działki nr [...], co w aspekcie ustalenia korzystania przez Parafię z tej działki w sprawie komunalizacyjnej świadczy o niekonsekwencji Ministra. Poza tym Gmina podniosła, że Parafa [...] nie powinna być uznana za stronę postępowania komunalizacyjnego, ponieważ nie legitymuje się ona tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości. W piśmie z dnia 20 lipca 2006 r. uzupełniającym skargę zwróciła uwagę na fakt, że Minister nie uwzględnił szeregu dowodów zawnioskowanych przez Gminę w pismach z dnia 7 października 2005 r., 28 października 2005 r., 14 listopada 2005 r., 2 lutego 2006 r. (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), 9 marca 2006 r. i 20 maja 2006 r., skutkiem czego uzasadnienie zawarte w decyzji Ministra jest lakoniczne i nie spełnia wymogów art. 107 § 3 KPA. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. W piśmie z dnia 4 czerwca 2007 r. Parafia [...] w R. wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów postępowania sądowego. Odnosząc się do zarzutu Gminy dotyczącego "niekorzystania" przez Parafię z budynku posadowionego na działce nr [...] Parafia podniosła, że nie tylko wynajmowała część przedmiotowego budynku ale również korzystała z dolnej i górnej części budynku. W dolnej części budynku urządzony był magazyn w którym przechowywano płody rolne i narzędzia rolnicze. Na poddaszu zaś przechowywane były przedmioty o charakterze liturgicznym, dekoracje ołtarzy, figury i inne przedmioty. Parafia swobodnie korzystała z budynku poprzez odrębne wejścia do których posiadała klucze. Parafia mimo sprzedaży gruntu w 1978 r. uważała się za właściciela budynku, ponieważ w umowie sprzedaży nie było wzmianki o budynku i o obowiązku jego opróżnienia przez sprzedającego. Od przedmiotowej nieruchomości opłacany był też podatek. Okoliczności te potwierdzają oświadczenia J. S. i W. M., pismo Komitetu Obrony "[...]", artykuł prasowy w Tygodniku P., oświadczenie Proboszcza Parafii wraz z deklaracją dotyczącą podatku od nieruchomości. Wobec powyższych okoliczności zarzut ten, zdaniem Parafii, jest bezpodstawny. W ocenie Parafii niezasadny jest również zarzut braku "częściowego uchylenia" decyzji Wojewody [...], w sytuacji gdy przedmiotem komunalizacji była cała działka nr [...], a wiec najmniejsza jednostka ewidencyjna gruntu podlegająca wyodrębnieniu, co do której mógł orzekać Minister. Wbrew temu, co sądzi Gmina, Parafia ma interes prawny w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, oparty o przepis prawa materialnego – art. 12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., wzmocniony poprzez fakt domagania się zwrotu przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Znaczenia dla sprawy nie ma także zarzut dotyczący postępowania administracyjnego toczącego się na podstawie art. 60 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ decyzje rozstrzygające o nabyciu własności nieruchomości w tym trybie oparte są na innych przesłankach, niż decyzje wydane w sprawach komunalizacyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Z treści zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej uzasadnia to, że mienie obejmujące prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] nie podlegało uwłaszczeniu ze względu na korzystanie z niego w dniu 27 maja 1990 r. przez kościelną osobę prawną – Parafię [...] w R. Podstawę przyjęcia tego stanowiska stanowiło twierdzenie, że "z akt sprawy wynika, że Parafia [...] korzystała i władała przedmiotową nieruchomością, władztwo to istniało w dniu 27 maja 1990 r. (...), co potwierdzają umowy najmu. Równocześnie z dolnej części budynku Parafia korzystała niezależnie od zawieranych umów cywilnoprawnych". Zdaniem Sądu, ogólnikowość powyższych ustaleń – wobec zgromadzonego w sprawie obszernego materiału dowodowego, sprzecznych stanowisk stron: Gminy R. i Parafii [...] w R. w kwestii korzystania ze skomunalizowanego mienia przez Parafię oraz braku uwzględnienia, zwłaszcza wniosków dowodowych Gminy R. - świadczy o tym, że Minister nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, a także nie zbadał istotnych dla sprawy okoliczności w całokształcie dokumentacji sprawy. Należy zauważyć, że jedynym dowodem jaki powołuje organ na okoliczność władania i korzystania ze skomunalizowanej nieruchomości przy ul. [...] przez Parafię w dniu 27 maja 1990 r., były umowy najmu. W ocenie Sądu, potwierdzenie tego faktu tylko na podstawie umów najmu (prawdopodobnie tych zawartych w latach 1983 r. i 1992 r. – organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie precyzuje których), nie mogło być uznane za wystarczające. Uszło uwadze organu, że kwestia korzystania z budynku posadowionego na nieruchomości, a także znajdującego się pod nim gruntu – istotna, bo stanowiąca, w ocenie organu, podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej – jest miedzy stronami (Gminą, a Parafią) sporna. W tej sytuacji okoliczności dotyczące "korzystania z mienia", o których mowa w art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie mogły być wyjaśnione bez wszechstronnej analizy stanu faktycznego sprawy i z pominięciem zgłaszanych przez strony wniosków dowodowych, wynikających z wniosku Parafii o stwierdzenie nieważności decyzji, pisma Parafii z dnia 30 sierpnia 2005 r., 6 grudnia 2005 r., 17 maja 2006 r. pisma Gminy z dnia 28 października 2005 r., 14 listopada 2005 r., 9 marca 2006 r. i 20 maja 2006 r. W niniejszej sprawie organ nie odniósł się także do kwestii użytkowania wieczystego obciążającego skomunalizowane mienie w dniu 27 maja 1990 r. i jego wpływu na okoliczność korzystania przez Parafię z przedmiotowej nieruchomości, choć celowym byłoby przeprowadzenie dowodów z umowy użytkowania wieczystego oraz zeznań osób sprawujących funkcje organów Spółdzielni [...] w R. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie odniósł się również do zarzutu odwołania, dotyczącego braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o naruszenie przepisu (art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.) wymagającego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że wyjaśnienie zgodności z prawem decyzji komunalizacyjnej należało rozpocząć od ustalenia, czy działka nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. mogła stanowić przedmiot komunalizacji. Kwestia ta stanowi punkt wyjścia do przeprowadzenia oceny zgodności decyzji komunalizacyjnej z przepisami ustawy z dnia 10 maja 1990 r., w szczególności z przesłankami z art. 5 ust. 1 i z przeszkodami z art. 11 i 12 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 501/06 (niepubl.) stwierdził, że w sprawach o stwierdzenie nabycia mienia, w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy z dnia miarodajny jest stan faktyczny i prawny istniejący na dzień 27 maja 1990 r., co odnosi się również do istniejącego w tym dniu oznaczenia ewidencyjnego komunalizowanej działki gruntu. Tymczasem materiał dowodowy sprawy jak i ustalenia Ministra wskazują, że organ nie skontrolował podstawowej dla sprawy kwestii, a mianowicie, czy działka nr [...] istniała w sensie faktycznym i prawnym w dniu 27 maja 1990 r., a więc czy prawo własności do niej mogło stanowić przedmiot komunalizacji. Jak wynika z akt sprawy przedmiotem umowy sprzedaży z 1978 r. była działka nr [...], natomiast przedmiotem komunalizacji przeprowadzonej w 1992 r. objęto działkę nr [...], co potwierdza karta inwentaryzacyjna nr [...], sporządzona na podstawie wypisów z ewidencji gruntów i odpisu z księgi wieczystej, wystawionych w latach 1991-1992. Wobec braku w aktach sprawy dokumentów potwierdzających moment podziału działki [...], zweryfikowanie tego, jakie w rzeczywistości mienie stanowiło przedmiot komunalizacji w dniu 27 maja 1990 r. nie było więc możliwe. Wobec powyższego rację ma skarżący twierdząc, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r., w części dotyczącej komunalizacji prawa własności działki nr [...] – naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 KPA w związku z art. 156 KPA, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał, że są one bezzasadne. Nie można przede wszystkim zgodzić się z Gminą R., że w niniejszej sprawie dopuszczalne było stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, w zakresie dotyczącym części działki nr [...]. Trzeba zauważyć, że komunalizacja dotyczyła mienia ogólnonarodowego. Mienie to obejmowało natomiast własność i inne prawa majątkowe (art. 44 KC). Prawa majątkowe mogły zaś obejmować rzecz - przedmiot materialny (art. 45 KC). Z kolei rzeczą wyodrębnioną w sensie prawnym jest nieruchomość gruntowa, lecz tylko ta o ustalonych granicach, pozwalających na jej fizyczne wyodrębnienie spośród innych rzeczy nieruchomych. Tak więc obszar gruntu o nieustalonych geodezyjnie granicach zewnętrznych nie mógł być obciążony prawem własności stanowiącym przedmiot komunalizacji. Komunalizacja mogła bowiem obejmować część nieruchomości, która na skutek podziału w dniu 27 maja 1990 r. stała się rzeczą samoistną, mogącą być odrębnym przedmiotem przekształceń własnościowych. W konsekwencji ta kwestia nie podlegała weryfikacji w postępowaniu nadzorczym. Nie jest również zasadne stanowisko skarżącego, co do niekonsekwencji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji orzekającego o wyłączeniu mienia spod komunalizacji i jednocześnie odmawiającego uwłaszczenia Parafii tym mieniem na podstawie art. 60 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Sprawy komunalizacji mienia na rzecz gmin oraz sprawy regulacji spraw majątkowych kościelnych osób prawnych oparte są bowiem na innych przesłankach, a dowody z postępowania regulacyjnego dotyczące okoliczności związanych z władaniem mieniem przez Parafię dokumentują stan faktyczny i prawny w okresie wcześniejszym (na dzień 23 maja 1989 r.) niż data miarodajna dla oceny "korzystania z mienia", o którym mowa w art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Na uwzględnienie nie zasługuje także argumentacja skarżącego zmierzająca do wykazania, że Parafii nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r., w części dotyczącej komunalizacji działki nr [...], skoro interes prawny Parafii oparty jest o przepis prawa materialnego – art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a korzystanie Parafii z przedmiotowego mienia mogło stać na przeszkodzie jego komunalizacji. Za niezasadne należało natomiast uznać stanowisko skarżącego, co do tego, że "korzystanie z mienia", o którym mowa w art. 12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., należy rozpatrywać wyłącznie w kategoriach samodzielnego wykorzystywania majątku przez kościelną osobę prawną. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 1994 r., sygn. akt I SA 842/93 (ONSA 1995/2/80) "korzystanie z mienia", o którym mowa w art. 12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. należy wiązać ze stanem faktycznym, a nie prawnym. "Korzystanie", o którym mowa wyżej obejmuje zatem wszelką działalność, podmiotu wymienionego w art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., która nie jest działalnością o charakterze rozporządzającym. Do ustalenia wystąpienia tej negatywnej przesłanki komunalizacji niezbędne jest wyjaśnienie, czy w dniu 27 maja 1990 r. dany podmiot realizował lub miał możność realizowania któregoś z uprawnień składających się na uprawnienie do korzystania np. faktycznie władał majątkiem, czynił z mienia użytek, pobierał dochody. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie należnych kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).