I OSK 501/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Rausz (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec Małgorzata Pocztarek Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1607/04 w sprawie ze skargi Miasta Łodzi na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy komunalizacji nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Prezydenta Miasta Łodzi na rzecz Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej 340 (słownie; trzysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy komunalizacji oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] Nr [...] i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Łodzi utrzymała w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...], w sprawie odmowy stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę Miasto Łódź prawa własności części nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...] w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...] i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] wydana została na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191. ze zm.). Wojewoda uznał, że przedmiot postępowania powinien być określony w oparciu o stan faktyczny i prawny nieruchomości istniejący w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. ze szczególnym uwzględnieniem jej ewidencyjnego oznaczenia. W karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część decyzji ujęta jest nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 3983 m2 w obrębie [...] z adnotacją, że według stanu na dzień 27 maja 1990 r. stanowiła ona część działki nr [...]. Zapis ten przesądza, że przedmiotowa działka powstała po wejściu w życie ustawy komunalizacyjnej. Oznacza to, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka [...] o powierzchni 3983 m2 nie istniała. W tym dniu istniała inna nieruchomość oznaczona jako działka nr [...]. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że wbrew twierdzeniom odwołania fakt, że działka nr [...] powstała po dniu 27 maja 1990 r. wyłącza możliwość jej komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Ewentualne doprowadzenie do zgodności wpisów w księgach wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym należy do postępowania przed właściwym sądem powszechnym a nie w postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy nie jest związany innymi swoimi orzeczeniami podjętymi w innych stanach faktycznych i prawnych. Ostateczne decyzje wojewodów stwierdzające nabycie prawa własności nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r. przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego – jako wyjątek od zasady umownego przekazywania prawa własności mienia – stanowią szczególną ustawową podstawę dokonywania wpisów w księgach wieczystych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miasto Łódź wniosło o uchylenie decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] i Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] zarzucając im naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnych i ustawę o pracownikach samorządowych. Sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła część większej nieruchomości wykorzystywanej przez Przedsiębiorstwo P. bez tytułu prawnego. Takie nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i dlatego z mocy prawa podlegają komunalizacji. Fakt, że działka nr [...] została wydzielona po dniu 27 maja 1990 r. z innej nieruchomości nie może mieć wpływu na komunalizację z mocy prawa, gdyż całość terenu użytkowanego przez Przedsiębiorstwo P. podlega komunalizacji. Całość dokumentacji inwentaryzacyjnej została przekazana Wojewodzie Łódzkiemu w dniu 20 września 2002 r. O komunalizacji mienia decyduje stan prawny oraz faktyczny istniejący w dniu 27 maja 1990 r., tzn. należało ustalić, czy dany teren był własnością Skarbu Państwa oraz czy należał w tym dniu do terenowych organów administracji stopnia podstawowego. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Odpowiadając na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą zważył, iż skarga jest uzasadniona. Jedynym argumentem, jaki organy powołały dla uzasadnienia swoich decyzji jest to, że przedmiotowa działka nr [...] została utworzona dopiero po dniu 27 maja 1990 r., zaś w tej dacie była częścią innej nieruchomości i nie mogła podlegać komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Takie stanowisko należy uznać za błędne. Powyższa ustawa, a w szczególności uregulowania zawarte w jej rozdziale 2 dotyczącym nabycia mienia komunalnego, nie zawierają żadnego w tym względzie ograniczenia. Przepisy te nie wyłączają komunalizacji w stosunku do części nieruchomości, o ile spełnione są przesłanki w nich określone. Słusznie więc zarzuca skarżący naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Rzeczą organów było zbadanie, czy przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki komunalizacji określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, a więc czy w dniu 27 maja 1990 r. była własnością Skarbu Państwa i czy należała w tym dniu do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Organy w ogóle tych przesłanek w odniesieniu do komunalizowanej nieruchomości nie badały. Z tych względów zaskarżone decyzje naruszają prawo materialne, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd uchylił wydane w sprawie decyzje. Podobne stanowisko przedstawił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 kwietnia 2004 r., sygn. I SA 522/03 (niepubl.) i skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. Na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2005 r. skargę kasacyjną złożyła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik Komisji zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, oraz przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik postępowania – a mianowicie: – naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.), oraz art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – przez przyjęcie, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] utworzona po dniu 27 maja 1990 r. z podziału innej istniejącej wówczas (w dniu 27 maja 1990 r.) nieruchomości – mogła podlegać skomunalizowaniu z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, decyzje podejmowane na podstawie art. 5 ust. 1 cyt ustawy komunalizacyjnej mają charakter deklaratoryjny i mogą dotyczyć tylko stanu istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. Wynika to wprost z końcowego członu tego przepisu. Konkretne składniki tego mienia przewidziane do skomunalizowania w tym trybie winny były być objęte inwentaryzacją przeprowadzoną przez wnioskującą gminę i ocenione w dwu instancjach przez organy orzekające w aspekcie czy spełniają one warunki określone powyższym przepisem. W niniejszym postępowaniu Gmina miejska Łódź wystąpiła tylko i wyłącznie o skomunalizowanie z mocy prawa utworzonej po dniu 27 maja 1990 r. działki [...], która w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła części innej istniejącej wówczas nieruchomości. W konsekwencji nie była to ta sama nieruchomość, gdyż działka nr [...] ma w szczególności: inne granice, inną powierzchnię i inne oznaczenie ewidencyjne aniżeli istniejąca w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość z której po dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] została wydzielona. Jednakże w zaskarżonym wyroku z dnia 3 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że utworzona po dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] może być skomunalizowana z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Sąd ten nie wziął zupełnie pod uwagę, że nawet gdyby istniejąca w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość, z której później wydzielono działkę nr [...], odpowiadała wtedy warunkom jej skomunalizowania w omawianym trybie, to właśnie ona i w jej ówczesnym stanie w tym: granicznym, powierzchniowym i ewidencyjnym, stałaby się z mocy prawa mieniem komunalnym już z dniem 27 maja 1990 r., a nie działka nr [...]. W konsekwencji jej część (działka nr [...]), nie mogłaby ponownie być przedmiotem komunalizacji następującej z mocy prawa. Jednocześnie gmina miejska Łódź nie domaga się skomunalizowania tej istniejącej w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomości, lecz nieruchomości utworzonej po tej dacie i stanowiącej działkę nr [...]. W rezultacie przedstawionego wyżej stanu faktycznego i prawnego organy administracji miały obowiązek wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieruchomości innej aniżeli istniejąca w dniu 27 maja 1990 r. W konsekwencji gdyby organy administracji stwierdziły nabycie z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa przez gminę Łódź prawa własności nieruchomości posiadającej inne granice i inne oznaczenie ewidencyjne aniżeli mienie istniejące w dniu 27 maja 1990 r. to naruszyłyby wymóg wynikający z art. 5 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., komunalizując mienie w sposób zasadniczy odmienne od istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. Stan prawny mienia wnioskowanego do skomunalizowania ustala się przed podjęciem decyzji komunalizacyjnej przez wojewodę, w oparciu przede wszystkim o dokumentację wieczysto księgową, oraz dane z ewidencji gruntów. Powstają one poza postępowaniem komunalizacyjnym. Są ustalane przez inne organy i w odrębnych postępowaniach. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Prezydenta miasta Łodzi z dnia 30 sierpnia 1995 r. nr [...] oraz adnotacji w dolnej części karty inwentaryzacyjnej nr 493, działka nr [...] stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. część innej istniejącej w tamtym czasie nieruchomości. W tej sytuacji prawnej zaakceptowanie rozstrzygnięcia ujętego w zaskarżonym wyroku z dnia 3 października 2005 r. spowodowałoby również ominięcie procedury postępowania wieczysto księgowego, przewidującej że takiego rodzaju zmian dokonuje Sąd powszechny w oparciu o dane wynikające z ewidencji gruntów (art. 26 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece – Dz.U. z 1982 r. Nr 19, poz. 147 ze zm., w związku z art. 25 ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. o przenoszeniu treści księgi wieczystej do struktury księgi wieczystej prowadzonej w systemie informatycznym – Dz.U. z 2003 r. Nr 42, poz. 363), a nie organ orzekający o komunalizacji mienia. Dlatego tylko właściwy sąd powszechny przed dokonaniem wpisu w księdze wieczystej a nie organ komunalizacyjny jest uprawniony do sprawdzenia zarówno prawidłowości sporządzenia operatów geodezyjnych, wykazu zmian gruntowych w tym granic nieruchomości, jak i dopuszczalności dokonania w ich wyniku aktualizacji danych w ewidencji gruntów. Określanie składników mienia objętego decyzjami komunalizacyjnymi podejmowanymi w trybie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. powinno być zgodne z wpisami wieczysto księgowym i oraz ewidencyjnymi ale ta zgodność z powyższymi wpisami musi się odnosić do daty przepływu prawa własności tego mienia (27 maja 1990 r.) a nie do daty podejmowania decyzji przez wojewodę (co do zasady patrz wyrok NSA z dnia 23 marca 1993 r. I SA 1439/92, ONSA 1994 r. nr 1 poz. 38). Na dodatek wpisy takie mają charakter konstytutywny a decyzja komunalizacyjna podejmowana w omawianym trybie, charakter deklaratoryjny. Zastąpienie wyżej opisanego postępowania wieczysto księgowego mającego charakter konstytutywny i zastrzeżonego wyłącznie dla postępowania przed Sądem powszechnym – decyzją administracyjną, byłoby zdaniem kasatora niedopuszczalne jako zdziałane przez organ niewłaściwy, ze skutkami określonymi w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Stanowiłoby również niedozwolone obejście obowiązującej procedury ewidencji gruntów oraz wieczysto księgowej i to z mocą wsteczną jej skutków (od 27 maja 1990 r., a działka nr [...] została utworzona w roku 1995). Organy orzekające w danej sprawie nie są też związane rozstrzygnięciami w tym sądowymi podjętymi w odrębnie prowadzonych sprawach dotyczących innych stanów faktycznych i prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Dokonując zasadności wniesionej przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 października 2005 r., o którym wyżej mowa Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta ma usprawiedliwione podstawy. Ustawa z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) w art. 17 na gminy nałożyła obowiązek sporządzenia inwentaryzacji mienia ogólnonarodowego podlegającego komunalizacji z mocy samego prawa. Komisje inwentaryzacyjne obowiązane były sporządzone spisy wyłożyć w siedzibie zarządu gminy na okres 30 dni, informując o tym w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie. W terminie, o którym wyżej mowa osoby, których interes prawny dotyczył ustaleń zawartych w spisie inwentaryzacyjnym mogły zgłosić zastrzeżenia do Komisji inwentaryzacyjnej, która zastrzeżenia te winna rozpatrzeć niezwłocznie. W razie uwzględnienia tych zastrzeżeń Komisja zmieniała ustalenia zawarte w spisie. Dokumentacja inwentaryzacyjna miała zatem dotyczyć mienia ogólnonarodowego, które spełniało przesłanki określone ww. ustawą z 10 maja 1990 r. do tego by stać się w dniu wejścia z życie tej ustawy – 27 maja 1990 r. – własnością właściwych gmin. Tak więc jeśli chodzi o mienie nieruchome, to inwentaryzacja winna być sporządzona według stanu na dzień, z którym ustawa wiąże powstanie skutku prawnego w postaci przejścia prawa własności tego mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę, tj. na dzień 27 maja 1990 r. Inwentaryzacja sporządzona przez gminę stanowi następnie podstawowy materiał dowodowy w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym przez wojewodę w oparciu o art. 18 ust. 1 cyt. ustawy i jak każdy inny dowód w sprawie podlega ocenie tego organu. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Łódzki po analizie dokumentacji inwentaryzacyjnej załączonej do wniosku Urzędu Miasta Łodzi z 20 października 2002 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasto Łódź nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...] oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 3 983 m2 uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...] opisanej na karcie inwentaryzacyjnej [...] ponieważ, jego zdaniem, wnioskowane do komunalizacji z mocy prawa mienie nie odpowiada wymogom określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Stanowisko to podzieliła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w zaskarżonej decyzji. W świetle materiału dokumentacyjnego sprawy stanowisko to należy uznać za prawidłowe. Urząd Miasta Łodzi wystąpił 20 września 2002 r. do Wojewody Łódzkiego z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę Łódź w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. z mocy prawa nieodpłatnie nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...] oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 3 983 m2, dla której jest urządzona księga wieczysta nr [...]. Na załączonej do wniosku karcie inwentaryzacyjnej nr [...] dotyczącej powyższej nieruchomości w jej dolnej części uczyniona jest adnotacja, z której wynika, że na dzień 27 maja 1990 r. działka nr [...] wchodziła w skład działki o numerze ewidencyjnym [...] (o pow. 17 837 m2). Adnotacja ta znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy. Wynika z niego, że decyzjami z 14 lutego 1995 r. oraz 30 sierpnia 1995 r. dokonano podziału nieruchomości, którymi uwłaszczone zostało Przedsiębiorstwo P. w Łodzi (decyzja Wojewody Łódzkiego z 12 grudnia 1994 r.) w tym m.in. działki o numerze [...] w wyniku czego stworzona została i sporna działka nr [...]. Nie ulega zatem najmniejszej wątpliwości, ze postępowanie komunalizacyjne toczące się z wniosku Urzędu Miasta Łodzi przed Wojewodą Łódzkim dotyczyło nieruchomości (a nie części nieruchomości) o ściśle określonej powierzchni i granicach ujawnionej w Kw [...] z tym tylko, że nieruchomość ta stanowiąca działkę nr [...] nie istniała w sensie prawnym i faktycznym w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie dotyczącym komunalizacji mienia ogólnonarodowego na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. prezentuje jednolite stanowisko, że komunalizacja w tym trybie dotyczy mienia ogólnonarodowego według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie komunalizacji, tj. dniu wejścia w życie ww. ustawy. Podkreślić należy, że w tej sprawie wniosek jak i załączona do niego dokumentacja inwentaryzacyjna dotyczyły konkretnej nieruchomości wyraźnie oznaczonej a nie części jakiejś nieruchomości. Na dzień komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. istniała działka oznaczona numerem [...] i jeśli, jak twierdzi Urząd Miasta Łodzi, Przedsiębiorstwo P., które było jej użytkownikiem nie legitymowało się prawem zarządu do niej to nieruchomość ta w całości podlegałaby komunalizacji na rzecz Gminy Miasta Łódź na podstawie ww. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. jako należąca w rozumieniu tego przepisu do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Nie mamy tu też do czynienia ze zmianą oznaczenia geodezyjnego nieruchomości, która istniała 27 maja 1990 r. bo działka nr [...] nie uzyskała nowego numeru geodezyjnego, lecz po dacie komunalizacji została w 1995 r. poddana podziałowi w wyniku czego wydzielona została m.in. działka nr [...], której komunalizacji domagało się Miasto Łódź. Zatem w sensie prawnym i faktycznym działka nr [...] nie jest tożsama z działką nr [...] a stanowi inną nieruchomość o innym oznaczeniu geodezyjnym, granicach i powierzchni ujawnionej w księdze wieczystej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zmiany dotyczące nieruchomości jakie nastąpiły po dniu 27 maja 1990 r. nie mają znaczenia prawnego dla jej komunalizacji w trybie wzmiankowanego art. 5 ust. 1, decydujące bowiem znaczenie ma tu stan faktyczny i prawny nieruchomości z daty wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r., gdyż nieruchomość ta w ówczesnym stanie stała się mieniem właściwej gminy a decyzja deklaratoryjna wojewody jedynie okoliczność tą potwierdza. Prawidłowo zatem organy komunalizacyjne odmówiły potwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto Łódź własności przedmiotowej nieruchomości na podstawie omawianego art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ponieważ nieruchomość ta prawnie i faktycznie nie istniała w dacie komunalizacji z mocy prawa przewidzianej tą ustawą. To zaś oznacza, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem wzmiankowanego przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Z tego względu na podstawie art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.