I SA/Wa 1259/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę, 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego P. K., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] kwietnia 1967 r. nr [...] o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że J. F. jako właściciel nieruchomości rolnej o powierzchni 11,30 ha, położonej we wsi S., wnioskiem z dnia 14 lipca 1966 r. zwrócił się o przejęcie na rzecz Skarbu Państwa jego gospodarstwa, z wyłączeniem zabudowań oraz działki o powierzchni 0,29 ha, w zamian za świadczenie emerytalne. Po rozpatrzeniu wniosku Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 1967 r. nr [...] orzekło o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowego gospodarstwa rolnego o powierzchni 11,01 ha. W decyzji organ ustalił także powierzchnię gruntów, która miała stanowić podstawę do wyliczenia zaopatrzenia emerytalnego (9,82 ha). Ani wnioskodawca, ani jego żona, jak również nikt z członków rodziny nie odwoływał się od tej decyzji, wobec czego stała się ona ostateczna. Wnioskiem z dnia 12 września 2008 r. córka J. F., M. M., jako jedna z jego następców prawnych, zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] kwietnia 1967 r., motywując swoje żądanie okolicznością, że pomimo przekazania nieruchomości na rzecz Skarbu państwa ani jej ojciec, ani matka nie otrzymali świadczenia emerytalnego. Po przekazaniu sprawy zgodnie z właściwością Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wydał on decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S.. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister wskazał, że kwestionowana decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu niektórych nieruchomości rolnych w zagospodarowanie lub na własność Państwa oraz o zaopatrzeniu emerytalnym właścicieli tych nieruchomości i ich rodzin (Dz. U. Nr 38, poz. 166). Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 tej ustawy, na wniosek właściciela nieruchomość rolna mogła być przejęta na własność Państwa w całości. O takim przejęciu orzekał właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej (art. 27 ust. 1 ustawy). Ponadto zgodnie z art. 13 omawianej ustawy renta starcza przysługiwała właścicielowi przejętej nieruchomości rolnej, jeżeli przed przejęciem nieruchomości lub w ciągu 5 lat od jej przejęcia osiągnął wiek: mężczyzna - 65 lat, kobieta - 60 lat. Po dokonaniu analizy akt sprawy organ nadzoru doszedł do przekonania, że kontrolowana decyzja spełniała warunki określone w przywołanych przepisach. Została ona wydana przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa właściwej miejscowo rady narodowej, wskazano w niej powierzchnię nieruchomości niezbędną dla określenia wysokości zabezpieczenia emerytalnego, a wnioskodawca oraz jego żona spełniali warunek dotyczący wieku. Organ podkreślił, że nie odwoływali się oni od zapadłej decyzji, co pozwala na przyjęcie, że wyrazili oni zgodę na przejęcie nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu wnioskującej o stwierdzenie nieważności Minister zaznaczył, że zgodnie z art. 10 ust. 1 przedmiotowej ustawy właściciel nieruchomości miał prawo do zaopatrzenia emerytalnego. Jednakże do jego otrzymania konieczne było wystąpienie z osobnym wnioskiem do ówczesnego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, czego rodzice wnioskodawczyni nie uczynili. Organ wyjaśnił także, że decyzja o przejęciu nieruchomości nie musiała zawierać pouczenia w tej materii, natomiast zawierała pouczenie o możliwości odwołania się od niej do organu wyższej instancji. W tej sytuacji Minister stanął na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie brak jest naruszeń prawa, które umożliwiałyby stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M. M. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazała, że istotnie intencją J. F. było uzyskanie świadczenia emerytalnego, dlatego też nie skarżył on decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa. Jednakże w jej ocenie został on wprowadzony w błąd, ponieważ decyzja nie zawierała pouczenia o konieczności złożenia osobnego wniosku o przyznanie świadczenia w oparciu o decyzję o przejęciu. Zdaniem strony z treści ustawy nie wynika wprost, że to zainteresowany ma zwrócić się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a organy nie dopełniły swoich obowiązków w zakresie należytego informowania strony o jej prawach i obowiązkach. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nadzoru stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska Minister podtrzymał stanowisko wyrażone w swojej wcześniejszej decyzji, dotyczące prawidłowości wydania kwestionowanej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej. Podkreślił również, że dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa koniecznym jest ustalenie, że decyzja ta stoi w sprzeczności ze stanem prawnym sprawy w sposób niedający się zaakceptować w praworządnym państwie. Przekroczenie prawa musi być niekwestionowane i nie może wynikać jedynie ze zmiany interpretacji przepisów. W przypadku kontrolowanej decyzji organ nie dopatrzył się tego rodzaju naruszeń. Odnosząc się do przestawionych przez stronę zarzutów organ uznał je za nieuzasadnione w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ przyjął, że nie można założyć, że J. F. wszczął procedurę przeniesienia własności gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa w zamian za świadczenie emerytalne nie mając pełnej świadomości, że decyzja o przejęciu stanowi jedynie pewien etap procesu, a kolejnym jego krokiem powinno być zwrócenie się do ZUS o przyznanie świadczenia emerytalnego. Mając powyższe na uwadze, organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 lutego 2014 r. skargę (uzupełniona pismem z dnia 12 kwietnia 2015 r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. M., domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia wcześniejszej decyzji tego organu. Skarżąca zarzuciła Ministrowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżąca ponownie przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów, które wcześniej zawarła już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 kpa zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można takie rozstrzygnięcie wzruszyć. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. O tym bowiem, czy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a więc skutki, które wywołuje decyzja niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1683/11, Lex nr 1356965). W postępowaniu tym nie rozstrzyga się ponownie istoty sprawy (czyli kwestii przejęcia nieruchomości rolnej na rzecz Państwa), ale jedynie ocenia legalność wydanego rozstrzygnięcia, na gruncie obowiązujących w dacie jego wydawania przepisów, w kontekście ustalonego wówczas przez organy stanu faktycznego. Materialnoprawną podstawę weryfikowanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] kwietnia 1967 r. stanowił art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu niektórych nieruchomości rolnych w zagospodarowanie lub na własność Państwa oraz o zaopatrzeniu emerytalnym właścicieli tych nieruchomości i ich rodzin (Dz. U. Nr 38, poz. 166), zgodnie z którym nieruchomość rolna mogła być przejęta na własność Państwa w całości na wniosek jej właściciela. Poza wymogiem złożenia przez właściciela nieruchomości rolnej wniosku o jej przejęcie w całości, powołana ustawa nie zawierała innych przesłanek umożliwiających wydanie w tym względzie decyzji (w ramach uznania administracyjnego) przez właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Areał przejętego gospodarstwa uwzględniany był, w myśl art. 11 ust. 1 oraz art. 15 powołanej ustawy, przy ustaleniu praw do zaopatrzenia emerytalnego i jego wysokości. Z tego względu był on niezbędnym elementem rozstrzygnięcia o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa, o czym stanowił art. 27 ust. 2 tej ustawy. Jak wynika z niekwestionowanych przez skarżącą ustaleń, jej ojciec J. F. był, na podstawie orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej z dnia [...] listopada 1947 r. i dokumentu nadania z dnia [...] listopada 1947 r., nr [...], właścicielem nieruchomości rolnej o powierzchni 11,30 ha, położonej we wsi S. (Kw nr [...], zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] grudnia 2008 r. znajdującego się w aktach sprawy). Jako właściciel wnioskiem z dnia 14 lipca 1966 r. J. F. zwrócił się o przejęcie na rzecz Skarbu Państwa jego gospodarstwa, z wyłączeniem zabudowań oraz działki o powierzchni 0,29 ha, w zamian za świadczenie emerytalne. Swój wniosek umotywował brakiem rąk do pracy wyjaśniając, że ze względu na stan zdrowia nie ma możliwości dalszego prowadzenia całego gospodarstwa rolnego. Wniosek ten został rozpatrzony pozytywnie i decyzją z dnia [...] kwietnia 1967 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. orzekło o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni 11,01 ha. W decyzji organ ustalił także powierzchnię gruntów, która miała stanowić podstawę do wyliczenia zaopatrzenia emerytalnego (9,82 ha). Skoro zatem właściciel nieruchomości rolnej złożył wniosek o jej przejęcie w całości (z wyłączeniem tzw. działki przyzagrodowej, na co zezwalały ówczesne przepisy prawa), to wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. w takich okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy decyzji z dnia [...] kwietnia 1967 r. w całości uwzględniającej ten wniosek i orzekającej o przejęciu przedmiotowej nieruchomości o powierzchni 11,01 ha, przy jednoczesnym ustaleniu dla celów zaopatrzenia emerytalnego powierzchni przejmowanej nieruchomości w wymiarze 9,82 ha, nie sposób zarzucić naruszenia prawa, a tym bardziej naruszenia go w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Dodatkowo biorąc pod uwagę, że kwestionowana decyzja wydana została przez organ właściwy w sprawie, miała oparcie w obowiązujących przepisach ustawy z 1962 r., nie dotyczyła sprawy, która byłaby rozstrzygnięta już inną ostateczną decyzją, została skierowane do osoby będącej stroną w sprawie, była od dnia jej wydania wykonalna, a jej wykonanie nie wymagało podejmowania czynności zagrożonych karą, wreszcie nie zawierała także innych wad skutkujących jej nieważnością ex lege, uznać należy, że Minister prawidłowo odmówił stwierdzenia jej nieważności. Racje ma także organ nadzoru twierdząc, że ustawa z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu niektórych nieruchomości rolnych w zagospodarowanie lub na własność Państwa oraz o zaopatrzeniu emerytalnym właścicieli tych nieruchomości i ich rodzin nie zawierała żadnego przepisu prawa, który nakładałby na organ orzekający obowiązek informowania wnioskodawcy o dalszej procedurze zmierzającej do uzyskania świadczeń emerytalnych. W związku jednak z podnoszonymi przez skarżącą zarzutami dodatkowo wyjaśnić należy, że z treści skargi wynika, że skarżąca odnalazła dokumenty, z których wynika, że jej ojciec "zdając ziemię przebywał na rencie chorobowej i dopiero w 1969 r. wystąpił z wnioskiem o emeryturę". Nadto ze znajdującego sie w aktach sprawy kopii "Zaświadczenia" Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 16 lipca 2004 r. wynika, że matka skarżącej M. F. pobierała świadczenia rolne z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu w okresie od dnia 1 lutego 1990 r. aż do śmierci w marcu 1991 r. Ponadto zgodnie z treścią art. 10 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r., jeżeli przejęta została nieruchomość rolna stanowiąca współwłasność małżonków lub objęta wspólnością ustawową albo nieruchomości rolne stanowiące odrębną własność małżonków, obojgu małżonkom przysługuje jedna łączna renta. Zgodnie zaś z treścią § 3 a także § 16 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Pracy i Płac z dnia 21 lipca 1962 r. w sprawie postępowania przy ustalaniu prawa do świadczeń i zasad wypłaty świadczeń emerytalnych z tytułu przejęcia niektórych nieruchomości rolnych w zagospodarowanie lub na własność Państwa (Dz. U. Nr 45, poz. 219) wnioski o przyznanie renty starczej i inwalidzkiej należało zgłaszać do oddziału (inspektoratu) Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za pośrednictwem organu rolnego właściwego do przejęcia nieruchomości. Wnioski o przyznanie renty rodzinnej zainteresowani (przez co zgodnie z treścią § 1 pkt 3 rozporządzenia należy rozumieć osobę, dla której w myśl wniosku świadczenie ma być przyznane) zgłaszają bezpośrednio do oddziału (inspektoratu) Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Do wniosku należy dołączyć dowody niezbędne do ustalenia prawa do świadczeń, o których mowa w §§ 4-9 rozporządzenia. Za datę zgłoszenia wniosku przyjmuje się datę wpływu wniosku do oddziału (inspektoratu) Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Jeżeli natomiast zainteresowany (czyli osoba, dla której w myśl wniosku świadczenie ma być przyznane): 1) nie dołączył do wniosku dowodów, z wyjątkiem dowodów mających wpływ na wysokość świadczeń, początkowy termin płatności renty oraz zawieszenie prawa do renty, lub 2) bez uzasadnionych przyczyn nie zgłosił się w wyznaczonym terminie na badanie przez komisję lekarską do spraw inwalidztwa i zatrudnienia - oddział (inspektorat) Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wzywa go pismem za zwrotnym poświadczeniem odbioru do przedłożenia dowodów w ciągu 2 miesięcy od daty doręczenia pisma lub do zgłoszenia się na badanie w nowo wyznaczonym terminie. W razie nieprzedłożenia dowodów lub nieuzasadnionego niezgłoszenia się na badanie w nowo wyznaczonym terminie postępowanie ulega umorzeniu z dniem upływu wyznaczonego terminu, o czym oddział (inspektorat) Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zawiadamia zainteresowanego. Przedłożenie żądanych dowodów lub zgłoszenie się zainteresowanego na badanie po umorzeniu postępowania traktuje się jako nowy wniosek. Z treści przytoczonej regulacji bezsprzecznie wynika, że to osoba "zainteresowana", czyli osoba, dla której w myśl wniosku świadczenie miało być przyznane, a nie organ administracji publicznej winna była złożyć do ówczesnego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odpowiednie dokumenty w celu rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia bezpośrednio lub za pośrednictwem organu rolnego. Podsumowując stwierdzić należy, że fakt pobierania (lub niepobierania) przez rodziców skarżącej świadczeń emerytalno-rentowych po przekazaniu gospodarstwa rolnego na własność Państwa nie może mieć żadnego wpływu na ocenę prawidłowości wydania przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. w dniu [...] kwietnia 1967 r. decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego. Wszelkie natomiast wątpliwości dotyczące zakresu i okresów pobierania przez rodziców świadczeń emerytalno-rentowych skarżąca może wyjaśnić ewentualnie w Kasie Ubezpieczenia Społecznego Rolników właściwego ze względu na położenia przekazanej nieruchomości. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 oraz 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.), orzekł jak w sentencji.