I SA/Wa 126/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant Referent stażysta Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. C., J. L., K. L., M. P., M. L. i M. L. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 711/16 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących M. C., J. L., K. L., M. P., M. L. i M. L. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 28 grudnia 2018 r. M. C., J. L., K. L., M. P., M. L. i M. L. (dalej jako: skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 711/16. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] (dalej jako: organ/Prezydent) do rozpoznania wniosku z dnia 13 kwietnia 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], hip. "[...]" [...], dz. [...], rej. Hip. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżący wskazali, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku mimo iż termin wyznaczony przez Sąd już upłynął. Przy czym bezskuteczne pozostały wystosowane przez skarżących wezwania organu do wykonania wyroku jak również nie odniosła skutku okoliczność wymierzenia organowi kolejnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 798/17 oraz z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 73/18, grzywien w wysokości odpowiednio 1000 zł i 2000 zł za niewykonanie powołanego wyroku z 2016 r. – co w pełni uzasadnia niniejszą skargę. Jednocześnie, zdaniem skarżących, zasadne jest przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej od organu ze względu na to, iż od ponad 2 lat oczekują na wykonanie wyroku sygn. akt I SAB/Wa 711/16 oraz od prawie 4 lat na rozpoznanie wniosku o odszkodowanie za odebrany po wojnie rodzinny majątek. Prezydent natomiast lekceważąc wyroki Sądu nie podejmuje żadnych działań w celu rozstrzygnięcia sprawy. Wobec powyższego skarżący wnieśli o: 1) wymierzenie Prezydentowi grzywny w wysokości stosownej do rozmiaru bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie odszkodowania, biorąc pod uwagę kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2017 r. ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w dniu 16 lutego 2018 r.; 2) przyznanie od Prezydenta na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego. Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie, wskazując, że do zakończenia postępowania w sprawie konieczne jest jeszcze uzupełnienie materiału dowodowego w postaci pism Urzędu [...] z dnia [...] stycznia 1941 r. i z dnia [...] grudnia 1941 r. oraz pisma Urzędu Szefa [...] z dnia [...] marca 1942 r. załączonych do zbioru dokumentów księgi wieczystej nieruchomości [...] rejestru hipotecznego [...]. O wydanie tych dokumentów organ zwrócił się do Sądu Rejonowego dla [...] [...] Wydział [...] pismem z dnia 16 stycznia 2019 r. W związku z czym nie było możliwe rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa, a pełnomocnik stron został zawiadomiony o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy oraz poinformowany o nowym terminie jej załatwienia. Organ podniósł ponadto, że opóźnienie w rozpatrywaniu sprawy jest spowodowane również m.in. bardzo dużą ilością korespondencji wpływającej do tutejszego Biura w sprawach o przyznanie odszkodowania za nieruchomości objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279). Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku postępowań, nie pozwala na dotrzymywanie przez organ terminów przewidzianych przepisami kpa na ich rozpatrzenie. Przy czym okoliczność, że akta sprawy, na skutek wnoszonych przez skarżących skarg, pozostają w długotrwałym posiadaniu sądu administracyjnego, także znacząco utrudnia rozpoznawanie sprawy, gdyż nie jest możliwe prowadzenie postępowania wyłącznie o akta zastępcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 154 § 1 ppsa w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 ppsa). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 ppsa). Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111). W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 711/16, zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku z dnia 13 kwietnia 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], hip. "[...]" [...], dz. [...], rej. hip. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z prawomocnym wyrokiem wpłynęły do organu 25 stycznia 2017 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ppsa, rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on 25 marca 2017 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, pomimo uprzednich wielokrotnych wezwań przez skarżących do wykonania powyższego wyroku oraz wymierzenia orzeczeniami tutejszego Sądu z dnia 17 sierpnia 2017 r. i z dnia 19 kwietnia 2018 r. grzywien w wysokości odpowiednio 1000 zł i 2000 zł niewykonanie ww. wyroku z dnia 6 października 2016 r., Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Skoro zatem Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w wysokości 5000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze także fakt, iż jest to już trzecia grzywna wymierzona przez Sąd, a uprzednie ukaranie organu wskazanymi wyżej grzywnami, w tym ostatnią w kwocie 2000 zł nie przyniosło żadnego skutku w kwestii rozpoznania wniosku odszkodowawczego. Wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 154 § 1 ppsa ma za zadanie bowiem nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Wskazać także należy, że rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 ppsa - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu budzi okoliczność, że organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta i mimo ukarania go uprzednio dwa razy grzywnami za niewykonanie wyroku – nie zakończył sprawy, choć upłynęło ponad 2 lata od wyznaczonego terminu. Z punktu widzenia zasady praworządności, która ze swej istoty stanowi o działaniu zgodnym z prawem, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest wykonywany. Przy czym Sądowi znany jest z urzędu fakt, że w sprawy gruntów [...] należą, z uwagi na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Powyższe nie może jednak w niniejszym przypadku wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż z nadesłanych przez organ akt sprawy wynika, iż procedował on opieszale a podejmowane przez niego czynności nie cechowała płynność działania, lecz były one dokonywane w bardzo dużych odstępach czasu, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Prezydent od dnia 25 stycznia 2017 r., po otrzymaniu odpisu prawomocnego wyroku sygn. akt I SAB/Wa 711/16 wraz z aktami sprawy, pierwszą czynność w sprawie podjął dopiero w dniu 19 maja 2017 r. zwracając się do Urzędu [...] Biura Organizacji Wydziału Architektury o przesłanie kopii dokumentów dotyczących realizacji Kombinatu [...] przy ul. [...] (dz. [...] z obrębu [...]). Jednocześnie organ pismem z dnia 22 maja 2017 r. poinformował strony postępowania, że zostanie ono zakończone do dnia 31 sierpnia 2017 r. - jednak terminu tego nie dotrzymał. Po czym pismami z dnia 7 grudnia 2017 r. wystąpił do Archiwum Państwowego w W. i do Urzędu [...] Wydziału Architektury i Budownictwa w [...] o udzielenie informacji. Następnie od dnia 27 czerwca 2018 r., tj. od wpływu do organu prawomocnego wyroku sygn. akt I SA/Wa 73/18 o ukaraniu Prezydenta drugą już z kolei grzywną za niewykonanie wskazanego wyroku z 2016 r., organ nie uczynił w sprawie nic aż do dnia 16 stycznia 2019 r., kiedy zwrócił się do Sądu Rejonowego dla [...] [...] Wydział [...] o wydanie uwierzytelnionej kopii pism Urzędu [...] z dnia [...] stycznia 1941 r. i z dnia [...] grudnia 1941 r. oraz pisma Urzędu Szefa [...] z dnia [...] marca 1942 r. Jednocześnie pismem z dnia 16 stycznia 2019 r. organ poinformował strony postępowania, że nowy termin załatwienia sprawy to 31 maj 2019 r., jednak terminu tego Prezydent również nie dotrzymał. Przy czym o nadesłanie informacji z rejestru gruntów dla nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. [...] i [...] z obrębu [...] a także na temat inwestycji prowadzonych na nieruchomości położonej przy ul. [...], Prezydent wystąpił do Biura Geodezji i Katastru w W. oraz do Urzędu [...] Biura Organizacji Urzędu Wydziału Archiwum dopiero w dniu 2 kwietnia 2019 r. Taki sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. W odniesieniu do podniesionej przez organ, w odpowiedzi na skargę, niemożności działania w sprawie z uwagi na brak akt przekazanych do sądu administracyjnego, zauważyć należy, że sąd uwzględnił prośbę organu zawartą w piśmie z dnia 15 lutego 2019 r. o wypożyczenie akt administracyjnych sprawy celem przygotowania projektu decyzji w sprawie. Przy piśmie z dnia 8 marca 2019 r. Sąd wypożyczył bowiem żądane akta, a organ zwrócił je po wykorzystaniu przy piśmie z dnia 2 kwietnia 2019 r. Tak więc Prezydent nie musiał prowadzić przedmiotowego postępowania wyłącznie w oparciu o akta zastępcze, co utrudnia rozpoznanie sprawy - jak wskazał w powołanej już odpowiedzi na skargę. Zdaniem Sądu nie zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz od organu sumy pieniężnej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również treść skargi nie pozwalają bowiem na przyjęcie, by skarżący na skutek nierozpoznania wskazanego wniosku odszkodowawczego w terminie doznali uciążliwości wymagającej zadośćuczynienia poprzez przyznanie im sumy pieniężnej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 w związku z art. 154 § 7 ppsa. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 ppsa.