I SA/Wa 1260/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2014 r. sprawy ze skargi Z. W. i J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju solidarnie na rzecz skarżących Z. W. i J. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha. położona w obrębie N., gmina D., stanowiąca własność Z. W. i J. W., decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. nr [...] została przeznaczona pod rozbudowę i przebudowę linii kolejowej [...] na odcinku [...]- [...] obszar [...], szlak [...]-[...] od km [...] do km [...]. Pismem z dnia [...] r. P. S.A. poinformowała Wojewodę [...], iż w ciągu dwóch miesięcy od dnia, kiedy decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna nie doszło do porozumienia w sprawie wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Wobec wszczęcia postępowania odszkodowawczego, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz Z. i J. W. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości oraz o zobowiązaniu do wypłaty tak ustalonego odszkodowania P. S.A. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła P. S.A., zarzucając ustalenie i wysokości należnego odszkodowania w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt l SA/Wa 174/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. W. i J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz małż. Z. i J. Wiśniewskich, za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości oraz zobowiązał P. S.A. do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym ww. decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli Z. W. i J. W., zarzucając ustalenie zbyt niskiego odszkodowania. Skarżący podnieśli, iż pierwotnie inwestor zaproponował cenę wykupu działki na poziomie [...] zł, zaś na potrzeby postępowania odszkodowawczego nieruchomość zostały oszacowana w operacie z dnia [...] r. na kwotę [...] zł, ostatnia zaś wycena wynosi jedynie [...] zł. Zdaniem skarżących grunty przeznaczone pod rozbudowę, przebudowę lub modernizację linii kolejowych są gruntami przeznaczonymi na cele budowlane, w związku z czym nie można ich porównywać z działkami rolnymi. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. W uzasadnieniu przywołując treść przepisów art. 9s ust. 3, art. 9 ust. 3a, art. 9y art. 1 – 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1594), art. 134 ust. 1-4 i art. 154 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz treść § 36 ust. 1-4 i § 37 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2001 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) wskazał, że podstawą do ustalenia odszkodowania jest operat szacunkowy, który zgodnie z art. 77 i 80 k.p.a. stanowi dowód w sprawie podlegający ocenie w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie podstawą rozstrzygnięcia był operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. G.-K. w dniu [...] r., którego aktualność została potwierdzona pismem z dnia [...] r. Dokonując oceny ww. operatu organ wskazał, że działka [...] zgodnie z opisem zawartym w operacie szacunkowym, stanowiła teren niezabudowany, użytkowany rolniczo, położony na obrzeżach zabudowy siedliskowej w bezpośrednim sąsiedztwie terenów rolnych i torów kolejowych. Ponadto autorka operatu ustaliła w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Działdowo, że zlokalizowana została na terenie przeznaczonym pod rozbudowę magistralnej linii kolejowej [...]. Wyceniając przedmiotowy grunt rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze oraz metodę ceny korygowanej. Organ wskazał, że autorka operatu przeprowadziła badanie rynku pod kątem występowania nieruchomości nabywanych na cele budowy/rozbudowy linii kolejowych, jednakże z uwagi na brak takich transakcji przyjęła transakcje dotyczące nieruchomości rolnych ograniczając rozważania do [...] roku. Po wyeliminowaniu cen, które znacząco odbiegały od cen średnich, ustalono przedział cenowy na poziomie od [...] zł/m2 do [...] zł/m2, uzależniony od położenia nieruchomości, wielkości powierzchni gruntu, bonitacji i zdolności produkcyjnej gleby oraz innych cech wpływających na wartość (kształtu działki, ukształtowania tereny, warunków wodnych oraz występowaniem obiektów utrudniających agrotechnikę). Wartość gruntu biegła określiła jako iloczyn 1m2 gruntu, z którego wydzielone zostały wyceniane działki i ich powierzchni, zwiększając otrzymaną wartość o 50%. Ocena tego operatu szacunkowego zdaniem organu, pozwala na stwierdzenie, że operat ten nie zawiera nieprawidłowości. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że poprzednia wyższa wycena opierała się o wadliwie sporządzony operat, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 174/12, a zatem cena wynikająca z operatu z dnia [...] r. była nieaktualna. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Z. W. i J. W. Wskazali, że przed podjęciem decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej były prowadzone z nimi negocjacje przez przedstawicieli P. S.A. Negocjacje w w rezultacie zostały zaniechane przez P. S.A. Podnieśli, że w wyniku ww. negocjacji została ustalona cena [...] zł za 1 m2 na okoliczność czego zostały sporządzone protokoły. W odniesieniu do operatu szacunkowego wskazali, że szacując wartość działki nr [...] powinno się ją porównać do działek sąsiednich i transakcji kupna-sprzedaży gruntów w najbliższej okolicy. Wskazali, że działka [...] i [...] sąsiaduje w bliskim otoczeniu z działkami budowalnymi. Działka [...] po wykonaniu drogi gminnej najprawdopodobniej przekształcona zostanie na działkę budowlaną, co nie zostało uwzględnione w operacie. Tymczasem porównanie przedmiotowej działki do działek rolnych powoduje znaczne zaniżenie ceny. Ponadto droga kolejowa na działce [...] powinna zostać uznana za drogę komunikacyjną. Ostatecznie wskazali, że mogliby zaakceptować cenę wynikającą z operatu szacunkowego z [...] r. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] r. oraz decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. naruszają przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że w toku postępowania organ administracji publicznej powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, realizując tym samym zasadę wyrażoną w przepisie art. 7 k.p.a. Natomiast stosownie do treści przepisu art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie organów w przeważającej mierze bazuje na operacie szacunkowym, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego (art.130 ustawy o gospodarce nieruchomościami), który jest podstawowym dowodem w sprawie, przy podkreśleniu niesporności tych okoliczności stanu faktycznego, które mają wpływ na rozstrzygnięcie. Sąd dostrzega prawidłowość powołanych w przedmiotowej sprawie podstaw prawnych – ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. w szczególności przepisu art. 159 u.g.n., na podstawie którego wydane zostało Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z dnia 22 września 2004 r. z późn. zmianami) - § 37 pkt 1 i 2 oraz przepisów art. 9y ust. 2 w zw. z art. 9s ust 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym ( Dz.U. Nr 16 z 2007 r. poz.94 ze zm.). Odnosząc się zatem do kwestii wysokości ustalonego odszkodowania , trzeba stwierdzić wobec powyższego , że organ określa jego wysokość w oparciu o treść operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, który to operat musi spełniać przepisane prawem wymogi. Wskazać przy tym należy, że pozycja prawna rzeczoznawcy majątkowego, którego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami, jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego, a ponadto czynność, której rzeczoznawca dokonuje (wycena nieruchomości) wymaga wiedzy specjalistycznej, której podważyć ani organ ani Sąd nie ma możliwości. Inną kwestią jest jednak ocena operatu szacunkowego jako materiału dowodowego, który winien spełniać odpowiednie wymogi, w tym w szczególności przy zastosowaniu przez rzeczoznawcę podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, zbadanie przedstawionego w operacie materiału porównawczego oraz logiki, wiarygodności i spójności przedstawionych wniosków. Przechodząc zatem na grunt niniejszej sprawy zdaniem Sądu stwierdzić należy, że sformułowania operatu budzą zasadniczą wątpliwość w zakresie nieruchomości przyjętych do porównań. Autorka operatu stwierdziła, że przedmiotem analizy były grunty stanowiące tereny komunikacji kolejowej położone na rynku lokalnym gminy Działdowo oraz regionalnym - województwo warmińsko-mazurskie będące przedmiotem prawa własności. Ze względu na brak na tak zdefiniowanym rynku transakcji kupna-sprzedaży gruntów przeznaczonych pod budowę/przebudowę/modernizację linii kolejowych, zgodnie z treścią § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. przeanalizowano transakcje kupna-sprzedaży gruntów niezabudowanych stanowiących tereny rolne, będących przedmiotem prawa własności, położonych na rynku lokalnym gminy Działdowo. Określając wartość przedmiotowej nieruchomości zgodnie z powyższymi założeniami, biegła zwiększyła uzyskaną wartość o 50%podając, że zwiększenia dokonano na podstawie przeprowadzonej analizy cen gruntów rolnych do cen gruntów nabywanych na cele budowy/rozbudowy linii kolejowych, z której wynika, iż ich wartość jest niższa średnio o 90% niż wartość gruntów nabywanych na w/w cele inwestycyjne. Zdaniem Sądu z powyższych sformułowań wynika brak konsekwencji i spójności wniosków biegłej, bowiem jeżeli transakcje dotyczące gruntów nabywanych pod budowę czy rozbudowę linii kolejowych istnieją- a do takich odwołuje się biegła zwiększając otrzymaną wartość wycenianej nieruchomości o 50%- to okoliczność ta czyni niezgodnym z przepisami prawa odniesienie procedury wyceny do gruntów stanowiących tereny rolne. Jeżeli zatem takie transakcje miały miejsce na terenie rynku lokalnego lub regionalnego, to biegła powinna posłużyć się nimi jako materiałem porównawczym, jeżeli natomiast są to dane z rynku krajowego to biegła powinna wyjaśnić powód ich przywołania. Specyfika nabywania nieruchomości na cele budowy lub przebudowy linii kolejowej, może czynić uzasadnionym wykorzystanie do porównań i wyceny transakcji z szerszego rynku , co wymaga jednak wyczerpującego i spójnego uzasadnienia. Z tych względów, zdaniem Sądu powyższe naruszenia procedury wyceny nieruchomości mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, który w przedmiotowej sprawie sprowadza się do wysokości odszkodowania. Na marginesie Sąd jednocześnie zwraca uwagę, że niniejsza sprawa po raz kolejny jest rozpoznawana przez tutejszy Sąd. Uchylenie decyzji organu I instancji przez organ II instancji i oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt I SA/ Wa 174/12, spowodowało ponowne rozpoznanie sprawy przez organy obu instancji. Powodem uchylenia decyzji I instancji była wadliwość operatu sporządzonego przez biegłą J. G.-K. Wobec treści art.84 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. biegły, który już raz wydał w sprawie opinię będącą podstawą do wydania w sprawie decyzji, a która to decyzja była następnie uchylona z uwagi na wady związane z tą opinią, zasadniczo podlega wyłączeniu. Z uwagi na charakter przedmiotowej sprawy, a w szczególności zasadnicze różnice wysokości odszkodowania wskazane w kolejnych opiniach biegłej , przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien rozważyć te okoliczność w aspekcie unormowania art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Zaznaczyć przy tym należy, że nie wyłączenie biegłego (art. 84 § 2 k.p.a.) nie oznacza zawsze samo przez się wadliwości decyzji administracyjnej, przy wydaniu której jego opinia stanowiła dowód-niemniej może prowadzić do naruszenia art.7, 77 § 1, 80 k.p.a. w stopniu, który by uzasadniał wyeliminowanie tej decyzji z obrotu. ( por. wyrok NSA I OSK 1382/12 z dnia 9 stycznia 2014 r.) Reasumując zdaniem Sądu powyższe naruszenia prawa materialnego jak i procedury administracyjnej, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy uzasadniają uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Organy administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązane są do zastosowania powyższych rozważań Sądu, w szczególności dotyczących oceny prawidłowości zbierania i oceny zgromadzonego materiału dowodowego w aspekcie obowiązujących zasad procedury administracyjnej. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy p.p.s.a.