I SA/Wa 1265/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2015 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Gminy L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] lipca 1976 r. nr rol. [...], sprostowaną postanowieniem Burmistrza Miasta i Gminy w L. z dnia [...] grudnia 1993 r., którą przejęto na własność Państwa nieruchomość rolną oznaczoną jako działki ewidencyjne o numerach [...] oraz [...] o łącznej pow. [...] ha położoną we wsi N., stanowiącą własność H. i S. małż. J. Uzasadniając swoje stanowisko Minister podał, że podstawę prawną decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] lipca 1976 r. stanowił art. 28 i art. 31 ustawy z dnia [...] maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Treść art. 31 określała właściwość organu do wydawania decyzji w kategoriach spraw objętych tą ustawą, które dotyczyły odpłatnego przeniesienia własności nieruchomości na własność Państwa – wskazując jako organ właściwy naczelnika gminy. Artykuł 28 zawierał natomiast materialną przesłankę uzasadniającą przejęcie. Dyspozycja zawarta w ust. 1 tego przepisu wskazywała, że jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania renty na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na jego wniosek przejęte odpłatnie przez Państwo. W niniejszej sprawie zgodnie z aktem własności ziemi z dnia [...] maja 1975 r. nr [...] właścicielami nieruchomości objętych decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] lipca 1976 r. byli H. i S. małż. J. Zatem tylko te osoby mogły wystąpić z wnioskiem o przekazanie przedmiotowych nieruchomości na własność Państwa w zamian za spłaty pieniężne. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby taki wniosek został przez dawnych właścicieli złożony. O braku złożenia wniosku świadczy już sama treść decyzji Naczelnika Miasta i Gminy L. z dnia [...] lipca 1976 r., w której brak jest jakiejkolwiek wzmianki o tym, iż została ona wydana na wniosek właścicieli przejmowanych nieruchomości. W aktach sprawy brak jest równocześnie dokumentu, który potwierdzałby w sposób bezpośredni lub pośredni fakt złożenia wniosku przez H. i S. małż. J., natomiast według oświadczenia S. J. z dnia [...] sierpnia 1993 r. i H. J. z dnia [...] maja 2012 r. wniosku takiego nie składali. Wobec powyższego Minister stwierdził, że skoro wszczęcie postępowania w trybie art. 28 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne uzależnione było od złożenia przez zainteresowanego rolnika stosownego wniosku, to ustalenie, że w konkretnej sprawie taki wniosek nie został złożony musi skutkować uznaniem, iż decyzja o przejęciu została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zatem Minister podniósł, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r. stwierdzająca nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy L. z dnia [...] lipca 1976 r. jest słuszna. Przy czym organ nie podzielił stanowiska Gminy, zaprezentowanego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o wystąpieniu nieodwracalnych skutków prawnych. Wyjaśnił, że obecnie przejęta na własność Państwa nieruchomość stanowi w części własność Gminy L., a w części znajduje się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Jednakże prawa do ww. nieruchomości powstały w oderwaniu od zakresu i skutków decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L., która nie zawierała jakichkolwiek rozstrzygnięć w zakresie konieczności ustanowienia tych praw wobec opisanej nieruchomości. Zatem późniejsze losy prawne nieruchomości nie mogą być oceniane jako skutki orzeczenia Naczelnika Miasta i Gminy w L. Mając powyższe na uwadze, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] lipca 1976 r. Skargę na wskazaną decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina L., wnosząc o jej uchylenie. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazała, że w niniejszej sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne, bowiem nieruchomość przejęta opisaną decyzją z 1977 r. nie jest własnością Skarbu Państwa a Gminy L., a więc w wyniku unieważnienia decyzji nie może dojść do zwrotu nieruchomości. Dodatkowo od jej przejęcia upłynęło 35 lat, czyli okres uprawniający do stwierdzenia nabycia nieruchomości w drodze zasiedzenia. W takiej sytuacji organ powinien ograniczyć się do stwierdzenia niezgodności decyzji z prawem, albowiem Gmina i tak nabyła prawo własności wskutek zasiedzenia. Ponadto skarżąca poddała w wątpliwość brak zgody wnioskodawcy na przejęcie gruntu przez Skarb Państwa, na co wskazuje brak zaskarżenia decyzji o przejęciu nieruchomości. Niezależnie od powyższego organ I instancji nie ustalił czy wnioskodawcy otrzymali należność za przejęte grunty. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I SA/Wa 2270/12 uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012 r. Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu, w sprawie niniejszej, zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji uznały, że przepisem materialnym, którego rażącego naruszenia dopuścił się Naczelnik Miasta i Gminy w L. jest art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118, dalej u.p.g.r.). Przepis ten pozwalał na przekazywanie własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jedynie na wniosek rolnika, jeżeli rolnik nie spełniał warunków do uzyskania renty (art. 28 ust. 1 u.p.g.r.). Przejęcie części nieruchomości mogło nastąpić, jeżeli na pozostałej części gospodarstwa rolnego można było nadal prowadzić towarową produkcję rolną (art. 28 ust. 2 u.p.g.r.). Decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] lipca 1976 r. dotyczyła przekazania na własność Państwa za spłaty pieniężne gospodarstwa rolnego składającego się z działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] ha położonego we wsi N. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych aktu własności ziemi z dnia [...] maja 1975 r. nr [...] wynika, że właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli H. i S. małż. J. Zatem, w świetle powołanego art. 28, tylko oni mogli wystąpić o przekazanie tej nieruchomości na własność Państwa w zamian za spłaty pieniężne. Jednocześnie konieczną przesłanką do przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa był wniosek właściciela gospodarstwa rolnego. Bez takiego wniosku nie mogło toczyć się postępowanie administracyjne w przedmiocie przejęcia nieruchomości w trybie art. 28 ust. 1 u.p.g.r. Z treści decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] lipca 1976 r. co prawda nie wynika, w ocenie WSA, że została ona wydana na wniosek byłych właścicieli, jednakże z uwagi na wnioskowy charakter tego postępowania obowiązkiem organu administracyjnego było wyjaśnienie, czy wniosek o przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa za spłaty pieniężne został złożony. W uzasadnieniach decyzji administracyjnych organy obu instancji stwierdzają natomiast jedynie, że w dokumentach archiwalnych brak jest takiego wniosku, jak również jakiejkolwiek wzmianki o nim. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro odpowiedź w tej kwestii nie wynika z treści decyzji Naczelnika Miasta i Gminy L. z dnia [...] lipca 1976 r., jak również z akt sprawy to należało, w celu ewentualnego odnalezienia wniosku, zwrócić się także do właściwych archiwów państwowych. Przy czym oświadczenia byłych właścicieli nieruchomości o niezłożeniu przez nich takiego wniosku, nie może stanowić wyłącznej podstawy do stwierdzenia faktu jego braku. Jednocześnie z akt dokumentacyjnych sprawy nie wynika, aby organy administracji podejmowały próby odnalezienia tego wniosku. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu skargi, że ewentualną wadę decyzji (brak wniosku) może sanować fakt nie złożenia przez rolnika odwołania od decyzji o przejęciu na własność Państwa nieruchomości wchodzących w skład jego gospodarstwa rolnego w całości lub części za spłaty pieniężne. Za bez znaczenia uznał też podniesiony przez stronę skarżącą zarzut dotyczący ustalenia czy nastąpiły spłaty pieniężne za przekazaną nieruchomość. Ta okoliczność, zdaniem Sądu, nie może mieć bowiem wpływu na ocenę w postępowaniu nadzorczym decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. W stanie prawnym przedmiotowej sprawy Sąd pierwszej instancji zauważył również, że organy obu instancji w ogóle nie przeprowadziły postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia, czy w sprawie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Wskazać przy tym należy, iż obecnymi właścicielami przejętej decyzją z dnia [...] lipca 1976 r. na własność Państwa nieruchomości są Gmina L. w odniesieniu do działki nr [...] (działka pozostaje w trwałym zarządzie Ośrodka Sportu i Rekreacji w L.) oraz Skarb Państwa – Państwowa Agencja Nieruchomości Rolnych w odniesieniu do działki nr [...]. Wobec czego organ nadzoru powinien zbadać, zdaniem Sądu, w wyniku jakich czynności prawnych nastąpiło przeniesienie prawa własności tych gruntów i czy obrót ten ma charakter trwały i nieodwracalny czy też organ może cofnąć dokonane czynności mocą swoich orzeczeń. W związku z tym wyjaśnić należało, w ocenie WSA, czy i w jakim zakresie decyzja Naczelnika Miasta i Gminy L. mogła wywołać nieodwracalne skutki prawne. W związku z tym, że ustalenia co do nieodwracalnych skutków prawnych albo ich braku nie zostały w niniejszej sprawie poczynione WSA uznał, iż zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca również z tego powodu wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, wyrokiem z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1887/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że fakt istnienia wniosku, o którym mowa w art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. nie może być domniemany. Brak jest, zdaniem Sądu, jakichkolwiek dowodów na to, że część akt dawnych została przekazana do archiwum, brak jest jakiejkolwiek wzmianki o wniosku, na wniosek taki nie powołuje się też decyzja, będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego. W tych okolicznościach konieczność poszukiwania wniosku w archiwach lub wzmianki o nim wydaje się niecelowa i zmierzająca do przewlekłości postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji istotny jest także fakt złożenia oświadczenia w 1993 r. przez byłego właściciela nieruchomości, że wniosek o przejęcie gospodarstwa nie był składany. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się również z twierdzeniem, że organ administracji nie rozważył, czy w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, wykluczające zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Sądu, w uzasadnieniach obydwu decyzji rozważania takie zostały zawarte i NSA podzielił wyrażone tam poglądy. Naczelny Sąd Administracyjny zalecił by rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił skargę Gminy L. mając na uwadze wyrażone w uzasadnieniu wyroku stanowisko tego Sądu. Rozpoznając ponownie skargę Gminy L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, że przepisem materialnym, którego rażącego naruszenia dopuścił się organ przy wydawaniu kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji z [...] lipca 1976 r. jest art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Przepis ten pozwalał na przekazywanie własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa, jedynie na wniosek rolnika, jeżeli rolnik nie spełniał warunków do uzyskania renty (art. 28 ust. 1). Decyzją z [...] lipca 1976 r. na własność Państwa za spłaty pieniężne zostało przekazane gospodarstwo rolne składające się z działek ewidencyjnych nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha połażone we wsi N., którego właścicielami byli H. i S. małż. J., co w sprawie jest niekwestionowane. Zatem, w świetle powołanego art. 28 u.p.g.r., konieczną przesłanką do przekazania tego gospodarstwa na własność Państwa było złożenie wniosku w tym przedmiocie przez właścicieli gospodarstwa. W aktach sprawy dotyczących postępowania w sprawie przejęcia gospodarstwa na własność Państwa brak jest takiego wniosku. Również kontrolowana decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w L. z [...] lipca 1976 r. na taki wniosek się nie powołuje. Także właściciele gospodarstwa złożyli w 1993 r. oświadczenie, że nie składali wniosku o przejęcie gospodarstwa. Ponieważ w sprawie brak jest jakiegokolwiek dowodu, który wskazywałby, choćby pośrednio, że został złożony przez właścicieli gospodarstwa wniosek o przejęcie gospodarstwa na własność Państwa uznać należy, że wniosek taki nie został złożony. W tej sytuacji nie mogło toczyć się postępowanie w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego w trybie art. 28 ust. 1 u.p.g.r. Tak więc decyzja z [...] lipca 1976 r. zapadła z rażącym naruszeniem tego przepisu, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności z uwagi na zaistnienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem w zaskarżonej decyzji organ nadzoru prawidłowo stwierdził nieważność decyzji. Dla oceny decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. nie ma znaczenia podnoszony w skardze zarzut dotyczący nieustalenia przez organ nadzorczy dokonania spłaty pieniężnej za przekazaną nieruchomość. Także bez znaczenia dla oceny tej decyzji jest fakt, że właściciele gospodarstwa nie złożyli od niej odwołanie. Jak to bowiem zostało wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku zapadłym w niniejszej sprawie, fakt istnienia wniosku, o którym mowa w art. 28 u.p.g.r. nie może być domniemany. Niezasadny jest także zarzut skargi naruszenia art. 156 § 2 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie, iż decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, co winno skutkować stwierdzeniem, że decyzja z [...] lipca 1976 r. została wydana z naruszeniem prawa. Organy nadzoru w uzasadnieniach obydwu decyzji rozważyły również czy nie zaistniały negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji i doszły do wniosku, że w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne wykluczające zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku podzielił wyrażone przez organ nadzoru poglądy w tym przedmiocie, co wprost zostało wskazane w uzasadnieniu wyroku. Z mocy art. 190 p.p.s.a. Sąd I instancji związany jest powyższą wykładnią, co uzasadnia uznanie zarzutów skargi w tym zakresie za nieuzasadnione. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.