I SA/Wa 1269/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Daniela Kozłowska WSA Maria Tarnowska Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi I. J. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2009 r. nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej działając na podstawie art. 138 § 1 kpa oraz art. 131 ust. 3 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez I. J. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], wymierzającej karę pieniężną w wysokości [...] zł za prowadzenie bez wymaganego zezwolenia w ramach działalności gospodarczej placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym oraz niepełnosprawnym, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w związku z powziętą przez [...] Urząd Wojewódzki informacją, iż pod adresem ul. [...] w W. działa placówka zapewniająca całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym pod nazwą "[...]", zespół inspektorów Wydziału [...] Urzędu Wojewódzkiego przeprowadził 17 grudnia 2007 r. w placówce tej kontrolę, której przedmiotem było zbadanie standardu obowiązujących usług świadczonych przez placówkę. W wyniku kontroli stwierdzono, iż placówka nie spełnia standardu określonego w art. 68 ust. 4 i 5 ustawy o pomocy społecznej. Podstawową barierą architektoniczną był brak windy. Stwierdzono również nieodpowiednią liczbę łazienek i toalet w stosunku do liczby mieszkańców. Ponadto 3 osoby mieszkały we wnękach wydzielonych z ciągów korytarzowych. W dniu kontroli w placówce przebywały 22 osoby. Były to osoby w podeszłym wieku oraz przewlekle somatycznie chore. Stwierdzono również, iż kontrolowana placówka nie posiada wymaganego zezwolenia wojewody. Z kontroli został sporządzony protokół, który następnie został podpisany przez inspektorów Wydziału oraz przez I. J. - kierownika placówki. W związku z powyższym w dniu 7 marca 2008 r. Wydział [...] wystosował pismo do I. J., w którym zalecił podjęcie działań w celu uzyskania zezwolenia wojewody na prowadzenie działalności placówki. We wskazanym piśmie wspomniano także o konieczności złożenia właściwego wniosku wraz z odpowiednimi dokumentami. Strona została również pouczona o treści art. 130 ust 2 ustawy o pomocy społecznej, że za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym grozi kara pieniężna w wysokości [...] zł. Powyższe pismo strona otrzymała 19 marca 2008 r. W dniu 21 lutego 2008 r. do Wydziału [...] wpłynął wniosek I. J. o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnych pod nazwą Pensjonat [...] w W. przy ul. [...]. Z uwagi na braki formalne wniosku strona została wezwana do uzupełnienia braków w terminie 14 dni, informując jednocześnie o konsekwencji niezachowania wskazanego terminu. Wobec tego, iż wnioskodawczyni nie dołączyła wymaganych dokumentów Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia bez zezwolenia wojewody, placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym pod nazwą Pensjonat [...] w W., przy ul. [...], o czym zawiadomił stronę pismem z tego samego dnia. W dniu 29 grudnia 2008 r. do organu I instancji wpłynęło pismo pełnomocnika wnioskodawczyni adw. J. S., w którym oświadczył, iż placówka działa na podstawie decyzji Prezydenta W. W odpowiedzi organ pismem z 20 stycznia 2009 r. poinformował stronę o konieczności uzyskania zezwolenia wojewody na prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym oraz niepełnosprawnym. Strona została również po raz kolejny poinformowana o treści art. 130 ust. 2. W celu sprawdzenia, czy placówka nadal funkcjonuje na podstawie upoważnienia nr [...] i upoważnienia [...] wydanych przez Wojewodę [...], zespół inspektorów Wydziału [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. w dniu 9 lutego 2009 r. ponownie przeprowadził w przedmiotowej placówce kontrolę. W dniu kontroli w placówce przebywały 23 osoby. Były to osoby w podeszłym wieku, osoby przewlekle chore oraz niepełnosprawne. Ustalono również, iż placówka nadal nie posiada wymaganego zezwolenia wojewody na prowadzenie działalności gospodarczej tego rodzaju, a budynek nadal nie spełnia standardu usług określonego z art. 68 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W związku z powyższym na podstawie art. 130 ust 2 ustawy o pomocy społecznej Wojewoda [...] wydał w dniu [...] marca 2009 r. decyzję nakładającą na stronę karę pieniężną w wysokości [...] zł za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym oraz niepełnosprawnym pod nazwą Pensjonat [....], przy ul. [...] w W. Decyzja została doręczona stronie w dniu [...] maja 2009 r., pełnomocnikowi w dniu 18 czerwca 2009 r. Od decyzji tej odwołanie wniosła I. J. Minister Pracy i Polityki Społecznej rozpoznając odwołane wskazał, że zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r., o pomocy społecznej działalność w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody. Wymóg uzyskania zezwolenia wynika z troski ustawodawcy o poziom usług świadczonych przez powyższe placówki i konieczność ochrony praw osób w nich przebywających. W celu uzyskania zezwolenia na prowadzenie tego rodzaju działalności, strona zobowiązana jest do złożenia stosownego wniosku wraz z wymaganymi dokumentami. Organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy o pomocy społecznej wyliczają w sposób enumeratywny wymogi, po spełnieniu których wojewoda wydaje zezwolenie. Placówka nie spełniająca wskazanych wymogów nie uzyskuje zezwolenia na prowadzenie tego rodzaju działalności gospodarczej. Decyzja o wydaniu lub braku zezwolenia na prowadzenie placówki nie jest tzw. decyzją uznaniową organu, lecz zależy od spełnienia wymogów określonych w przepisach. Zgodnie z treścią przepisu art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, kto bez zezwolenia prowadzi placówkę zapewniająca całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym - podlega karze pieniężnej w wysokości [...] zł. Minister wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, m. in. z protokołów kontroli, zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej oraz wyjaśnień strony wynika, iż w kontrolowanej placówce jest prowadzona od 2004 r. działalność o charakterze całodobowej, z zakwaterowaniem, opieki nad osobami w podeszłym wieku, przewlekle chorymi lub niepełnosprawnymi. Zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej zostało wydane przez Prezydenta W. w dniu [...] lutego 2008 r. Wpisu dokonano pod numerem [...] z datą rozpoczęcia działalności gospodarczej w dniu 10 sierpnia 2004 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister Pracy i Polityki Społecznej podniósł, że działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku została uregulowana w rozdziale 3 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Działalność gospodarcza lub statutowa w zakresie całodobowej opieki nad osobami niepełnosprawnymi, przewlekle chorymi lub osobami w podeszłym wieku, ze względu na specyfikę przedmiotu tego rodzaju działalności, może być prowadzona tylko po uzyskaniu odpowiedniego zezwolenia właściwego wojewody. Wobec tego każdy podmiot, chcący prowadzić działalność gospodarczą, lub statutową w wymienionym zakresie, musi spełniać wymagane przez ustawodawcę standardy oraz posiadać odpowiednie zezwolenie. Konsekwencją niedopełnienia tego obowiązku, przed faktycznym rozpoczęciem działalności jest nałożenie kary pieniężnej w wysokości [...] zł. Odnosząc się do zarzutu odwołania odnośnie nie doręczenie decyzji pełnomocnikowi, Minister wyjaśnił, iż w takim przypadku bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna się z datą skutecznego doręczenia decyzji pełnomocnikowi. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie złożyła I. J. Decyzji tej zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i obrazę przepisów procesowych. W ocenie skarżącej obraza przepisów prawa materialnego polega na dowolnym przyjęciu, iż ustawa o pomocy społecznej jest ustawą szczególną wobec ustawy o działalności gospodarczej, podczas gdy w hierarchii ważności obydwie mają tę samą moc i regulują tę samą materię. Skarżąca zarzuciła, że organ dokonał wadliwej i sprzecznej z Konstytucją wykładni prawa, ponieważ do zasad ustrojowych zaliczyła Konstytucja swobodę działalności gospodarczej. Wskazała na naruszenie art.155 kpa ponieważ decyzja Prezydenta W. powinna być uchylona lub zmieniona z wykazaniem "... braku słusznego interesu strony...", tj. pensjonariuszy, którym można w państwie prawa pozostawić wolność wyboru, gdzie chcą przebywać. Skarżąca podniosła, że organ naruszył przepis art. 35 § 2 kpa, gdyż już w 2007 r. Wojewoda miał wiedzę, co do braku zezwolenia i stanu pensjonatu, a decyzję o wymierzeniu kary wydał dopiero w 2009 r. Skarżąca zarzuciła naruszenie jej praw poprzez nie doręczenie decyzji Wojewody [...] pełnomocnikowi, którego ustanowiła. Wskazała na naruszenie przepisów art. 106 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż poinformowała organ I instancji o wystąpieniu do urzędu gminy o opinię architektoniczną o możliwości użytkowania obiektu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Minister wskazał, że swoboda działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego, gdyż jej ograniczenie dopuszczalne jest wtedy, gdy jest to konieczne ze względu na ważny interes publiczny tj. dla ochrony powszechnie uznanych wartości, w tym wolności i praw innych osób. Takimi osobami niewątpliwie są osoby w podeszłym wieku, przewlekle chore oraz niepełnosprawne. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 35 § 2 kpa organ wskazał, że postępowanie zostało wszczęte 10 grudnia 2008 r., o czym strona została poinformowana. W odpowiedzi na zarzut naruszenia art. 106 w zw. z art. 97 pkt 4 kpa Minister wyjaśnił, iż przepisy te nie mają w sprawie zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z treścią art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Oznacza to, że sąd administracyjny nie ma obowiązku, w ocenie legalności przedmiotu zaskarżenia, ograniczać się tylko do zarzutów i wniosków sformułowanych w skardze. Otóż w postępowaniu administracyjnym strona może działać przez pełnomocnika (art. 32 kpa) i wówczas - zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń - wszelkie pisma procesowe, w tym również decyzje administracyjne i postanowienia, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek doręczyć pełnomocnikowi strony (art. 40 § 2 kpa). Oznacza to, że doręczenie pisma stronie w sytuacji, gdy ustanowiła ona pełnomocnika jest bezskuteczne i nie wywołuje skutków prawnych - przede wszystkim zaś nie jest zdarzeniem, od którego rozpoczyna bieg termin do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 20 czerwca 2007 r. IV SA/Wa 345/07, Lex nr 352785 wskazał, że w sytuacji, gdy decyzja zostaje doręczona zarówno stronie, jak i jej pełnomocnikowi, uznać należy, iż pismem prawidłowo doręczonym będzie pismo doręczone pełnomocnikowi, i tylko to doręczenie będzie wywoływać skutki prawne. Natomiast doręczenie pisma stronie, jeśli ustanowiła pełnomocnika, jest bezskuteczne. Jednoczesne doręczenie pisma stronie i pełnomocnikowi wywołuje więc jedynie ten skutek, że strona jest poinformowana o treści pisma, natomiast bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi. Sąd w niniejszym składzie podziela powyższe stanowisko. W postępowaniu administracyjnym skarżąca ustanowiła pełnomocnika w osobie adw. J. S. (k. 13 akt adm.). Pełnomocnictwo to nie zostało odwołane. Decyzja organu I instancji została doręczona zarówno skarżącej, jak i pełnomocnikowi. Skarżącej decyzja została doręczona 22 maja 2009 r. (dowód w aktach adm. k. nienumerowane). Pełnomocnikowi doręczono tę decyzję 18 czerwca 2009 r. (dowód w aktach adm. i treść pisma Wojewody [...] z 3 czerwca 2009 r. do Ministra Pracy i Polityki Społecznej - k. nienumerowane). W zaistniałej sytuacji 14 dniowy termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg w dniu 18 czerwca 2009 r., tj. w dniu doręczenia decyzji pełnomocnikowi. Tymczasem skarżąca wniosła odwołanie 28 maja 2009 r., a więc przed doręczeniem decyzji pełnomocnikowi, czyli przed rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania. Podnieść należy, że Wojewoda [...] doręczył swoją decyzję pełnomocnikowi dopiero po wpłynięciu odwołania skarżącej, w którym postawiła, m.in. zarzut nie doręczenia decyzji jej pełnomocnikowi. Wymaga zaznaczenia, że postępowanie odwoławcze jest regulowanym przez prawo procesowe ciągiem czynności podejmowanych przez organ odwoławczy. Ciąg czynności procesowych postępowania odwoławczego można podzielić na trzy podstawowe stadia: postępowanie wstępne, postępowanie rozpoznawcze i stadium podjęcia decyzji. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Wynik tych czynności przesądza o bycie prawnym pozostałych stadiów postępowania odwoławczego. Przy czym w razie ustalenia, że odwołanie zostało wniesione z przekroczeniem terminu bądź jest niedopuszczalne, czynności pozostałych stadiów nie mogą być przez organ odwoławczy podjęte. Zatem w razie wniesienia odwołania niedopuszczalnego lub z przekroczeniem terminu organ odwoławczy obowiązany jest wszcząć postępowanie przez podjęcie czynności postępowania wstępnego. Formę zakończenia postępowania wstępnego jednoznacznie określa art. 134 kpa, który przewiduje wydanie rozstrzygnięcia w formie postanowienia. Niedopuszczalne było wiec rozpoznanie sprawy co do istoty. Wprawdzie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo stwierdził, że bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna się z datą skutecznego doręczenia decyzji pełnomocnikowi, jednakże z tego stwierdzenia nie wyprowadził koniecznych konsekwencji prawnych. Podnieść należy, że decyzja organu I instancji zawierała pouczenie o sposobie i terminie zaskarżenia przez stronę. Z adnotacji na decyzji nie wynikało, aby decyzję skierowano także do pełnomocnika. Skarżąca działając w zaufaniu do organu administracji publicznej dostosowała się do pouczenia i złożyła odwołanie. Na skutek nieprawidłowego działania organu I instancji w rezultacie doszło do nieskutecznego złożenia odwołania przez skarżącą. W przypadku gdy strona jest reprezentowana przez pełnomocnika, jak to już wyżej wskazano, decyzja powinna być doręczona pełnomocnikowi, a jeżeli organ zdecydował się także doręczyć decyzję stronie reprezentowanej przez pełnomocnika, to wówczas powinien ją pouczyć, że bieg terminu do wniesienia odwołania rozpocznie się od dnia doręczenia decyzji pełnomocnikowi. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] tego nie uczynił. Zatem w sprawie ma zastosowania przepis art. 112 kpa. Z przepisu tego wynika, że błędne pouczenie w decyzji co do odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Ta okoliczność będzie uzasadniała przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jeżeli skarżąca z takim wnioskiem wystąpi. Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie doszło do merytorycznego rozpoznania niedopuszczalnego odwołania. Organ II instancji podjął działania bez podstawy prawnej, a wydane przez niego rozstrzygnięcie co do istoty sprawy stanowi rażące naruszenie art. 138 § 1 kpa i art. 129 § 2 kpa, a więc jego decyzja dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tym stanie rzeczy- z mocy art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 p.p.s.a - Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.