I SA/Wa 127/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi A. S. i D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę. I. Stan sprawy 1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania D. i A. S. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej na terenie dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ewid. nr [....] - przed podziałem [...], opisanej w księdze wieczystej, na skutek jej podziału dokonanego na wniosek współwłaścicieli A. i D. S. zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. 2. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że decyzją Prezydenta W. z dnia [...] października 2008 r. zatwierdzono podział nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] na działki: nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 9 grudnia 2008 r. Pismem z dnia 13 grudnia 2010 r. Prezydent W. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, zatwierdzonego ww. decyzją ostateczną. 3. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że decyzja ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej została wydana na podstawie art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.). Z ustaleń organu wynika, że decyzja zatwierdzając podział nieruchomości stała się ostateczna w dniu 9 grudnia 2008 r., a zatem stosownie do art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie opłaty adiacenckiej powinno nastąpić decyzją ostateczną przed upływem terminu trzyletniego, wskazanego w tym przepisie - czyli przed dniem 9 grudnia 2011 r., a zatem decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2011 r. została wydana przed upływem trzyletniego terminu, o którym mowa w tym przepisie. Z operatu szacunkowego wynika, że szacowana wartość przedmiotowej nieruchomości przed dokonaniem podziału wynosiła [...] zł, natomiast po podziale – [...] zł, czyli wyłącznie w wyniku dokonania podziału wartość nieruchomości wzrosła o [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. oceniło, że operat szacunkowy sporządzony został w sposób rzetelny, zgodnie z obowiązującymi przepisami, zwłaszcza z ustawą o gospodarce nieruchomościami, w tym z art. 154 ust. 1 tej ustawy, jak również z § 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Organ wskazał również, że ocena i dobór cech wpływających na wartość nieruchomości pozostawiona została rzeczoznawcy majątkowemu, którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Czynność, której dokonuje rzeczoznawca majątkowy polegająca na wycenie nieruchomości wymaga, zwłaszcza w zakresie sposobu wyceny, wiedzy specjalistycznej, której organy administracji nie mają podstaw ani możliwości podważenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 873/07). Określając rynek nieruchomości przed podziałem rzeczoznawca analizą objął rynek transakcji kupna - sprzedaży nieruchomości gruntowych położonych na terenie dzielnicy [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało również, że uchwałą z dnia [...] w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału Rada W. określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału w wysokości 30% wzrostu. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie budzi zastrzeżeń, a okoliczności podnoszone w odwołaniu nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. i D. S. i domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucili, że w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji Prezydent W. ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, ale nie wyjaśnił, dlaczego w przypadku podziału nieruchomości zastosowano obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej, chociaż w ustawie jest mowa o tym, że prezydent może taką opłatę nałożyć, ale nie musi. Skarżący podnieśli, że w odwołaniu od decyzji wskazali, że brak jest uzasadnienia dla nałożenia opłaty adiacenckiej, ponieważ decyzja ta wydawana jest na podstawie uznania administracyjnego, a więc organ powinien był wskazać przesłanki, na podstawie których stwierdził, że nałożenie takiej opłaty jest wskazane; stwierdzili również, że wpływy z opłat adiacenckich powinny być przeznaczone na cele infrastruktury technicznej i budowę dróg, a na osiedlu skarżących takie inwestycje nie są podejmowane, więc skarżący wątpią, czy pobieranie opłat adiacenckich jest uzasadnione. Wskazali, że nakładanie opłat adiacenckich przez Prezydenta W. nie jest powszechne - następuje w różnych latach, w większym lub mniejszym zakresie, a poza tym nie każdy właściciel nieruchomości w W., który podzielił swoją nieruchomość, zostaje zobowiązany do uiszczenia takiej opłaty. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji niewłaściwe rozpatrzenie odwołania, ponieważ organ pominął ich zasadniczy zarzut dotyczący braku uzasadnienia decyzji uznaniowej organu pierwszej instancji. Na poparcie swoich zarzutów skarżący przywołali orzeczenia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Warszawie i Gdańsku. 2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2011 r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej na terenie dzielnicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ewid. Nr[...], na skutek jej podziału dokonanego na wniosek współwłaścicieli A. i D. S. i zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] października 2008 r. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz uchwała [...] w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 23, poz. 876). Zgodnie z art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Skoro więc decyzja Prezydenta W. z dnia [...] października 2008 r. zatwierdzająca podział nieruchomości na wniosek jej współwłaścicieli stała się ostateczna w dniu 9 grudnia 2008 r., to stosownie do art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie opłaty adiacenckiej powinno nastąpić decyzją ostateczną przed upływem terminu trzyletniego, wskazanego w tym przepisie - czyli przed dniem 9 grudnia 2011 r. Z akt sprawy wynika, że zarówno decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2011 r. jak również decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2011 r. zostały wydane przed upływem trzyletniego terminu, o którym mowa w tym przepisie, jak również, że obowiązywała wtedy uchwała [...] w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, określająca wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału w wysokości 30%. Z operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego wynika, że szacowana wartość przedmiotowej nieruchomości przed dokonaniem podziału wynosiła [...] zł, natomiast po podziale – [...] zł, czyli w wyniku dokonania podziału wartość nieruchomości wzrosła o [...] zł. Zauważyć należy, że uchwała, w której rada gminy nie ustaliłaby konkretnej stawki procentowej opłaty adiacenckiej, lecz wskazała jedynie, iż nie może ona być wyższa niż 30% różnicy wartości nieruchomości, byłaby nieważna z uwagi na sprzeczność z art. 98 a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast gdyby rada gminy ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 0%, czyli w rzeczywistości nie ustaliła opłaty adiacenckiej - stanowiłoby to rezygnację ze źródła dochodów gminy określonego w ustawie, i byłoby obejściem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Opłata adiacencka jest dochodem własnym gminy, który może zostać osiągnięty w okresie do 3 lat po dokonaniu podziału nieruchomości, jednakże pod warunkiem, że wartość nieruchomości w wyniku dokonanego podziału wzrosła. Podkreślić należy, że na wysokość opłaty adiacenckiej organ wydający decyzję o jej ustaleniu nie ma wpływu, gdyż w rzeczywistości wysokość opłaty adiacenckiej jest pochodną oszacowanego przez rzeczoznawcę majątkowego wzrostu wartości nieruchomości, i stawki procentowej uchwalonej przez radę gminy. Zgodnie z art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa, organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach kpa. Obowiązek ten dotyczy zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji, bowiem zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2008, s. 100 i nast.). Skoro więc organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, co Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w zaskarżonej decyzji uczyniło, ponieważ istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia pierwszej instancji, to nie można zasadnie czynić zarzutu Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W., iż nie ustosunkowało się do zasadniczego zarzutu przedstawionego w odwołaniu - dotyczącego braku uzasadnienia decyzji uznaniowej przez organ pierwszej instancji. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona decyzja wydana na podstawie art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, bowiem ustawodawca w przepisie tym posłużył się sformułowaniem "może" - "Jeżeli ... wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości." Zauważyć jednakże należy, jak wcześniej wskazano, że gdyby organ nie ustalił opłaty adiacenckiej, w sytuacji, gdy rada gminy ustaliła stawkę procentową tej opłaty, oznaczałoby to, że zrezygnował ze źródła dochodów gminy określonego w ustawie, i w rzeczywistości byłoby to obejściem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przepisu tego wynika, że każda rada gminy ustala wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości, co oznacza, że może również być ustalona w wysokości niższej, np. 29%, 28%, 25%. Jeśli więc rady gminy ustalają stawki procentowe opłat adiacenckich w różnych wysokościach, w oparciu o ten sam przepis ustawy, to konsekwencją tego mogą być różne wysokości opłat adiacenckich, przy tych samych wartościach nieruchomości. Jednakże, maksymalna wysokość tych stawek nie może przekraczać 30%. 4. Ze skargi wynika, że skarżący w odwołaniu nie kwestionowali wysokości opłaty - stwierdzili, że została ona wyliczona przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, i nie mają podstaw sądzić, że rzeczoznawca się pomylił, zasadniczym zarzutem skargi jest brak uzasadnienia dla nałożenia opłaty adiacenckiej. Art. 107 § 3 kpa stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji administracyjnej powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje zarówno fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, jak również prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia, jednakże przyznać należy w tym zakresie rację skarżącym, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia, dlaczego organ ustalił opłatę adiacencką wobec skarżących, gdy przepis jedynie taką możliwość daje, ale nie nakłada obowiązku. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest zbadanie, czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, i sąd administracyjny nie może za organ administracji publicznej wyjaśniać okoliczności, którymi kierował się organ podejmując określone rozstrzygnięcie, nie może zastępować organu w wyjaśnianiu motywów rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, organ administracji publicznej orzekając w niniejszej sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Brak uzasadnienia w zakresie uznania organu, w sytuacji niewątpliwego wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem, przy istnieniu uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej, w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna - czyli w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami warunkujących ustalenie opłaty, zdaniem Sądu nie stanowi takiego naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 5. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.