I SA/Wa 1272/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu 1 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E.S. i R. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2020 r., znak: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej "organ/SKO", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), dalej "kpa", utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] grudnia 2019 r. znak: [...] o zawieszeniu postępowania dotyczącego ponownego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej decyzją SKO w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] do czasu wskazania następców prawnych K. P., K. P., J. H. i A. H. i dostarczenie po nich postanowień o stwierdzeniu nabycia praw do spadków lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia. Organ wskazał, że przed SKO toczy się postępowanie o stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] lipca 2007r. w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...] przy ulicy [...]. SKO decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności. Następnie w wyniku postępowania odwoławczego SKO uchyliło [...] lipca 2018 r. decyzją nr [...] własną decyzję i orzekło o odmowie wszczęcia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 stycznia 2019 r. I SA/WA 1684/18 uchylił zaskarżoną skargą ww. decyzję nakazując prawidłowe ustalenie stron postępowania administracyjnego (następców prawnych beneficjentów decyzji dekretowej). SKO wezwało pismem z [...] października 2019 r. pełnomocnika wnioskodawców do nadesłania aktu poświadczenia dziedziczenia lub postanowienia spadkowego po K. P., K. P., J. H., A. H. oraz wskazania ich adresów zamieszkania Pismem z [...] listopada 2019 r. pełnomocnik odmówił dostarczenia postanowień spadkowych. W tych okolicznościach SKO postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. zawiesiło postępowanie administracyjne do czasu wskazania następców prawnych ww. osób. E. S. i R. J. wnieśli o ponowne rozpoznanie sprawy. SKO nie znalazło podstaw do odmiennej niż wcześniej zaprezentowana ocena. Wskazując art. 97 § 1 pkt 4 kpa uznało, że zaistniała konieczność ustalenia następców prawnych wyżej wskazanych osób, które zmarły jeszcze przed wszczęciem postępowania nieważnościowego. Wobec nie wykonania przez pełnomocnika wnioskodawców wezwania do złożenia stosownych dokumentów będąc związanym wytycznymi WSA zawartymi w wyroku z 30 stycznia 2019 r. I SA/WA 1684/18 organ uznał za zasadne zawieszenie postępowania do czasu wskazania następców prawnych zmarłych właścicieli dekretowych. Poza tym SKO wskazało, że wnioskodawcy postępowania nieważnościowego nie wykazali aby zwrócili się do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego dotyczącego prowadzenia postępowań spadkowych więc w świetle art. 100 § 1 kpa nie było podstaw do podjęcia w tym przedmiocie przez organ działań z urzędu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli E. S. i R. J. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: - art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. ustaleniem spadkobierców podczas gdy organ nie ustalił faktu, że postępowanie spadkowe po ww. osobach nie zostały przeprowadzone i nie dokonał samodzielnych ustaleń w zakresie poszukiwania spadkobierców a tym samym nie można stwierdzić czy w sprawie występuje zagadnienie wstępne; - art. 153 ppsa poprzez błędną interpretację wyroku WSA w Warszawie I SA/WA 1684/18 i przyjęcie, że nakazywał on ustalenie prawidłowego kręgu podmiotów zainteresowanych; -art.- 100 § 1 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie i wezwanie E. S. do przeprowadzenia postępowań spadkowych podczas gdy wykazał on swe następstwo prawnego po właścicielach dekretowych tj. R. i S. S. Ewentualne wyjaśnienie pozostałych okoliczności i ustalenie następców prawnych pozostaje w kompetencji organu prowadzącego postępowanie nieważnościowe; -art. 7, 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie podjęcia działań mających na celu dokładne wyjaśnienie sprawy, zaniechanie podjęcia inicjatywy w zakresie ustalenia spadkobierców dawnych właścicieli dekretowych; -art. 156 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i nie wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie; -art.- 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia. Wnieśli o uchylenie obu postanowień i zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Istota sporu sprowadza się do ustalenia czy organ miał obowiązek samodzielnego ustalenia kręgu stron postępowania czy też obowiązek ten spoczywał na wnioskodawcach postępowania nieważnościowego. Oceny tej należy dokonać przez pryzmat wyroku WSA w Warszawie I SA/WA 1684/18, treści art. 97 § 1 pkt 4 kpa i 100 § 1 kpa. Z treści uzasadnienia WSA w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że sąd przyjął iż jest "oczywiste (...), że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien ustalić prawidłowy krąg podmiotów zainteresowanych, tj. wezwać do udziału w postępowaniu następców prawnych zmarłych beneficjentów decyzji dekretowej". Tym samym, będąc z mocy art. 153 ppsa związanym oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania organ powinien w sposób prawidłowy ustalić krąg osób zainteresowanych. Obowiązek ten wynika także z art. 61 § 4 kpa, który nakłada na organ obowiązek zawiadomienia o wszczęciu postępowania wszystkich osób zainteresowanych w sprawie w rozumieniu art. 28 kpa. Postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku prze sądem powszechnym jest postępowaniem wnioskowym a do jego wszczęcia konieczny jest wniosek osoby zainteresowanej – co wynika z art. 506 w zw. z 510 ustawy z 17 listopada 1964 r. kodeks postępowania cywilnego (Dz.U.2020.1575 t.j.), dalej "kpc". Taką jest, zgodnie z art. 510 kpc każda z osób, której praw dotyczy wynik postępowania. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie ma legitymacji czynnej do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nabycia praw do spadku. Taka legitymacja przysługuje potencjalnemu spadkobiercy czy osobie która wykaże że wydanie postanowienia o stwierdzenie nabycia praw do spadku konieczne jest do przeprowadzenia innego postępowania czy to administracyjnego czy to przed sądem powszechnym. Dlatego nie ma podstaw do przyjęcia, że organ może samodzielnie w ramach przysługujących mu kompetencji, uzyskać stwierdzenie nabycia praw do spadku czy akt poświadczenia dziedziczenia. Poza tym, wbrew wywodom skargi, dla prawidłowego ustalenia kręgu osób zainteresowanych postępowaniem administracyjnym nie jest wystarczające wykazanie, że jego wnioskodawca jest jednym ze spadkobierców dawnego właściciela dekretowego. Prawidłowy krąg podmiotów zainteresowanych postępowaniem administracyjnym to krąg pełny a więc wszyscy spadkobiercy dawnych właścicieli dekretowych. Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia art. 153 ppsa. W ocenie Sądu ustalenie kręgu podmiotów uprawnionych do brania udziału w postępowaniu administracyjnym jest zagadnieniem wstępnym gdyż od tego zależy dalszy tok tego postępowania. Pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumiane jest jako sytuacja w której od decyzji innego organu/sądu zależy możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego. Istnienie zagadnienia wstępnego powoduje konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego. Takie rozstrzygnięcie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowania administracyjnego w toku (tu: niesporne), konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przed innym organem (tu sąd lub notariusz), wpływu zagadnienia wstępnego na rozstrzygnięcie administracyjne i istnienia związku przyczynowego pomiędzy zagadnieniem wstępnym a decyzją (tu wpływ na prawa i obowiązki uprawnionych z decyzji lub ich brak). Niewątpliwie stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oddziałuje w sposób istotny na prawa osób objętych tą decyzją na skutek wyeliminowania jej z obrotu prawnego ale i także w przypadku odmowy stwierdzenia nieważności poprzez pozostawienie uzyskanych tą decyzją praw majątkowych. Powyższe powoduje, że organ zasadnie zawiesił postępowanie administracyjne do czasu wskazania następców prawnych dawnych właścicieli dekretowych i zobowiązał wnioskodawców, jako osób zainteresowanych do wszczęcia postępowań mających na celu ich ustalenie. W ocenie Sądu organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. Dokonał prawidłowej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 kpa i na tej podstawie uznał istnienie przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego z uwagi na brak prawidłowego ustalenia kręgu uczestników postępowania. Organ, wbrew wywodom skargi nie mógł w zaistniałej sytuacji wydać merytorycznego rozstrzygnięcia (zarzut naruszenia art. 156 § 1 kpa). Obowiązek ustalenia kręgu uczestników postępowania administracyjnego nie oznacza, że to organ ma prowadzić postępowania spadkowe – jak o tym była mowa we wcześniejszej części uzasadnienia. Samo zwrócenie się przez organ do sądu spadku z pytaniem czy toczyło się postępowanie o stwierdzenie nabycia praw do spadku po danej osobie nie czyni organu legitymowanym do jego wszczęcia. Organy administracji po prostu takich uprawnień inicjujących nie posiadają. Czyni to niezasadnymi zarzuty naruszenia art. 7 i 77 § 1 i 100 § 1 kpa. Z tych względów i na podstawie art. 151 i 119 pkt 3 ppsa Sąd orzekł jak w wyroku.