I SA/Wa 1274/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego na zapłatę czynszu oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. G., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] o odmowie przyznania specjalnego zasiłku celowego na opłatę czynszu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że T. G. wnioskiem z dnia 31 marca 2014 r. zwróciła się do Dyrekcji Centrum Pomocy Społecznej [...] o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, wskazując określone formy pomocy oraz informując, w związku z jakimi wydatkami domaga się wsparcia. Wśród wnioskowanych świadczeń wymieniła m.in. przyznanie środków pieniężnych na opłatę czynszu, wynoszącego [...] zł zgodnie z dowodem wpłaty dołączonym w marcu 2014 r. do akt osobowych wnioskodawczyni. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na opłatę czynszu Prezydent [...], decyzją z [...] kwietnia 2014 r. odmówił przyznania T. G. wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wnioskodawczyni uzyskuje dochód przekraczający kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, wskazane w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), warunkujące możliwość przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 tejże ustawy. W związku z tym złożony wniosek został przez organ rozpatrzony na podstawie art. 41 pkt 1 powołanej ustawy, przewidującego możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W ocenie organu I instancji sytuacja wnioskodawczyni nie uzasadniała udzielenia pomocy we wnioskowanej formie, a dochód osiągany przez wnioskodawczynię pozwala jej na samodzielne zaspokojenie swoich potrzeb w zakresie zakupu środków higieny osobistej. Organ zwrócił przy tym uwagę, że wnioskodawczyni odmówiła udzielenia pracownikowi socjalnemu informacji o wysokości otrzymywanego dodatku mieszkaniowego i odmówiła okazania decyzji przyznającej ten dodatek. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem T. G. wniosła odwołanie. W jego uzasadnieniu wskazała, że znajduje się w wyjątkowo trudnej sytuacji materialnej i spełnia wszelkie przesłanki udzielenia jej wnioskowanej pomocy materialnej. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że przekroczenie przez skarżącą progu dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej nie pozwalało na przyznanie jej świadczenia pieniężnego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Odnosząc się zatem do możliwości przyznania wsparcia przewidzianego w art. 41 ustawy organ wskazał, że jest ono przyznawane w ramach uznania administracyjnego, a jego udzielenie nie może być dowolne. Przywołał wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że specjalny zasiłek celowy nie jest przewidziany na pokrywanie pełnych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą. Podkreślił, że ten rodzaj wsparcia jest przyznawany tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, które zachodzą m. in. w razie nadzwyczajnych zdarzeń losowych sytuujących stronę w wyjątkowo trudnym położeniu i wyraźnie odbiegają od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Powołując się na ustalenia organu I instancji kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie przesłanki takie nie zachodziły. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało ponadto, powołując się na przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że celem pomocy społecznej jest wspieranie zainteresowanej osoby w trudnej sytuacji życiowej i zdrowotnej przy jej aktywnym udziale. Organ udzielający wsparcia musi mieć przy tym możliwość zweryfikowania, czy własne zasoby strony są wystarczające do przezwyciężenia trudnej sytuacji, a także czy zasoby finansowe strony lub przyznane jej świadczenia nie są marnotrawione. W niniejszej sprawie skarżąca zajęła w ocenie organu odwoławczego postawę roszczeniową, traktując organ pomocy społecznej jako instytucję mającą regularnie finansować jej potrzeby. Ponadto utrudniała ustalenie swojej sytuacji, odmawiając okazania pracownikowi socjalnemu decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy oraz odmawiając podania informacji o jego wysokości. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] (oraz inne decyzje tego organu z zakresu pomocy społecznej wydane w stosunku do niej) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. G. W uzasadnieniu skargi wskazała na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego, przewlekłe wypełnianie obowiązków przez ten organ, a także wydanie zaskarżonych decyzji wymienionych w skardze (w tym i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...]) z naruszeniem art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, polegającym na jego niewłaściwej interpretacji. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o wydanie pozytywnych dla niej decyzji, a także o przyznanie jej pełnomocnika z urzędu. Precyzując stanowisko skarżącej ustanowiony pełnomocnik reprezentujący skarżącą z urzędu wskazał, że przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j z 2015 r. Dz. U. poz. 163, ze zm.). Zasady ogólne wskazanej ustawy, wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się o pomoc nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiania im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zatem zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin wnioskujących o pomoc powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jak wynika z powyższych przepisów pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Pomoc ta przyznawana jest w różnej formie i zakresie, a przyznanie jej uzależnione jest od spełnienia określonych przez ustawodawcę warunków. Przedmiotem niniejszej sprawy jest odmowa przyznania świadczenia z pomocy społecznej w postaci specjalnego zasiłku celowego. Niewątpliwie uzyskiwany przez skarżącą dochód (renta w wysokości [...] zł od dnia 1 marca 2014 r.) nawet bez wliczania do niego uzyskanego przez skarżącą od dnia 1 marca 2014 r. dodatku mieszkaniowego (niezależnie od jego wysokości) przekracza określone ustawowo kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, które wynosi 542 zł. W tej sytuacji wniosek skarżącej o przyznanie pomocy ze środków finansowych Państwa mógł być rozpatrzony jedynie na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Przepis art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej stanowi natomiast, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany m.in. specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Specjalny zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym świadczy użyte w przywołanym przepisie słowo "może". Powoduje to, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi go otrzymać. Fakt przyznania i wysokość przyznanego świadczenia zależą zatem od uznania organu wydającego decyzję. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Ośrodki pomocy dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również zawsze udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu organy administracji publicznej we właściwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Prawidłowo także zastosowały odpowiednie przepisy prawa materialnego oraz dokonały oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie przekroczyły przy tym granic uznania administracyjnego. Organy zasadnie dokonały także oceny hierarchii potrzeb skarżącej, odmawiając przyznania zasiłku na zgłoszone potrzeby. Podkreślić należy, że osoby, które starają się o przyznanie specjalnego zasiłku celowego, a więc osoby, którym pomoc społeczna jest przyznawana w drodze wyjątku, winny zdawać sobie sprawę, że w stosunku do nich "uznanie administracyjne" oceniane przez sąd administracyjny poddane jest innym rygorom niż wobec osób, które spełniają kryteria przyznawania zasiłku celowego w rozumieniu art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Nie może bowiem w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które spełniają kryterium z ustawy o pomocy społecznej spotkają się z odmową przyznania świadczenia z uwagi na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które przekraczają kryterium dochodowe, bowiem istotą specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, jest jego wyjątkowość, o czym świadczy brzmienie tego przepisu, który pozwala na przyznanie tego świadczenia jedynie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Jak wynika z utrwalonego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wyżej wymienione pojęcie określa sytuację życiową osoby lub rodziny, wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, okazjonalnych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec. W orzecznictwie zwrócono uwagę, że zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych zasadniczo należy do zwykłych zadań pomocy społecznej, a nie zadań specjalnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1142/12, opubl. CBOSA). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania za taki "szczególny przypadek" sytuacji skarżącej. Szczególnie uzasadniony przypadek jest to bowiem taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych pozwala stwierdzić, że zaistniały zdarzenia drastyczne w skutkach i daleko ingerujące w plany życiowe. Są to te zdarzenia, które występują całkowicie wyjątkowo, incydentalnie, są zbiegiem wielu niefortunnych zdarzeń, niemożliwych do przewidzenia i przeciwdziałania. Ponoszenie wydatków związanych z zakupem środków higieny osobistej należy natomiast do typowych wydatków, które okresowo w życiu człowieka się powtarzają. W takim przypadku nie można mówić o wystąpieniu w dacie wydawania przez Prezydenta [...] decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. zdarzenia okazjonalnego, niecodziennego, nieoczekiwanego, czy też nadzwyczajnego. Sąd nie neguje trudnej sytuacji materialnej skarżącej, niemniej jednak skarżąca nie może oczekiwać od organów pomocowych regularnego przyznawania jej specjalnych zasiłków celowych na wszystkie, bardzo licznie zgłaszane potrzeby życiowe i to w oczekiwanej przez nią wysokości. Podkreślić należy, że celem pomocy społecznej nie jest zapewnianie świadczeniobiorcy stałego źródła utrzymania, na poziomie i w wysokości przez niego oczekiwanej oraz zwrot wszelkich poniesionych wydatków, w szczególności wówczas, gdy osoba ta przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do udzielenia pomocy. Wobec tego nie wszystkie potrzeby i nie w każdym zakresie mogą być zrealizowane. Z kolei duża liczba osób oczekujących wsparcia finansowego powoduje konieczność bardzo racjonalnego gospodarowania przyznanymi na ten cel środkami przez organy pomocy społecznej w celu zapewnienia koniecznej pomocy wszystkim tym, którym jest ona niezbędna. Mimo że nie była to bezpośrednia podstawa odmowy przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy, nie można także nie zwrócić uwagi na fakt utrudniania przez nią pracownikom pomocy społecznej skontaktowania się z synem, odmową pokazania drugiego pokoju, w którym przebywał syn, oraz nieokazania decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy (którą to kwestię organ samodzielnie ustalił na podstawie pisma z dnia 19 kwietnia 2014 r., z którego wynika, że skarżąca uzyskała na okres 6 miesięcy dodatek mieszkaniowy na siebie i syna w wysokości [...] zł miesięcznie), które powodują niemożność określenia rzeczywistej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawczyni. Takie działanie skarżącej opisane w uzasadnieniu wydanej decyzji oraz przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym (które już samo w sobie mogłoby być uznane za wystarczającą przesłankę do odmowy przyznania wnioskowanej pomocy na podstawie art. 11 ustawy o pomocy społecznej) jest dowodem na niewłaściwe postępowanie skarżącej i nieprawidłowe rozumienie przez nią roli i zadań pomocy społecznej świadczonej przez Państwo. Mając zatem na uwadze treść art. 41 ustawy o pomocy społecznej, Sąd orzekający stanął na stanowisku, że żaden z postawionych w złożonej skardze zarzutów nie był w rozpatrywanej sprawie zasadny. Kwestionowane decyzje wydane zostały w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i prawnym oraz w granicach uznania administracyjnego, jakie powołana wyżej ustawa pozostawia organom orzekającym w sprawach dotyczących przyznania pomocy finansowej ze środków Skarbu Państwa. Dodatkowo ze względu na podniesiony przez pełnomocnika z urzędu na rozprawie zarzut naruszenia przez organy w rozpatrywanej sprawie art. 10 § 1 kpa wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 14 powołanej ustawy w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Ustawa o pomocy społecznej kwestii tej nie reguluje, wobec tego należy przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie w trakcie prowadzonego przez organy postępowania ma zastosowanie przywołany przepis art. 10 § 1 kpa. Organ winien zatem stronie postępowania zapewnić możliwość aktywnego udziału w postępowaniu. W takiej sytuacji postawiony w tym zakresie organom zarzut, że uchybiły one temu przepisowi uznać należy za zasadny. W aktach sprawy brak jest bowiem zawiadomienia strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków. Jednakże zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, ONSA WSA 2006, nr 6, poz. 157; OSP 2007, z. 3, poz. 26). Tak zaś sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Ponadto, w ocenie Sądu takie uchybienie organów pomocowych nie miało żadnego wpływu na merytoryczną poprawności wydanego orzeczenia. Nie może ono zatem wywołać oczekiwanego przez skarżącą skutku w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.