I SA/Wa 128/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant referent Jolanta Replin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 3 listopada 2021 r. nr DAP-WOSR-7280-148/2021/AM utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 8 września 2021 r. nr 2636/2021 umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: D. S. wystąpiła z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H. U. nieruchomości poza obecnymi granicami RP, w S., woj. [...]. W dniu 20 grudnia 2010 r. do organu I instancji wpłynął wniosek P. S. o zawieszenie postępowania do czasu uzupełnienia dokumentów. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 2 czerwca 2011 r. nr 1088/2011 zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie. Sąd Rejonowy dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie VI Wydział Cywilny postanowieniem z 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt [...] stwierdził, że spadek po D. S., zmarłej [...] marca 2013 r. w K., nabyli syn P. S. oraz wnuczka U. W., po 1/2 części każde z nich. Następnie Wojewoda Mazowiecki decyzją z 30 czerwca 2015 r. nr 2442/2015 umorzył postępowanie w związku z upływem 3-letniego ustawowego terminu zakreślonego na podjęcie postępowania. Minister Skarbu Państwa decyzją z 4 września 2015 r. nr DRiR.580.576.2015.1.MA uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie niezwrócenie się z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania wynikało z okoliczności niezależnych od stron postępowania, bowiem następcy prawni nie zostali poinformowani o prowadzonym postępowaniu, o jego zawieszeniu i konieczności wystąpienia z wnioskiem o jego podjęcie przed upływem 3-letniego terminu, o którym mowa w art. 98 k.p.a. Wojewoda Mazowiecki decyzją z 8 września 2021 r. umorzył postępowanie z wniosku D. S. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia ww. nieruchomości poza obecnymi granicami RP wskazując, że w dacie pomiędzy śmiercią strony – D. S., a wydaniem postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej, nastąpiła zmiana podstawy prawnej dokonanego zawieszenia - tj. na przyczynę obligatoryjnie powodującą taki stan. Organ wojewódzki wskazał, że bieg 3-letniego terminu na podjęcie zawieszonego postępowania był zawieszony w okresie od dnia 29 marca 2013 r. do dnia 15 maja 2014 r. i w konsekwencji stwierdził uchybienie terminu do podjęcia postępowania w sprawie, który upłynął z dniem 19 lipca 2015 r. P. S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając sprawę wskazał, że z akt sprawy wynika, że postanowienie z 2 czerwca 2011 r. zawieszające na wniosek strony postępowanie w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, zawierające pouczenie o treści art. 98 § 2 k.p.a., zostało skutecznie doręczone pełnomocnikom D. S., tj. A. S., M. S. i P. S. Strona została więc skutecznie pouczona o treści art. 98 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania strona nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. W sprawie nie zostało wniesione zażalenie od powyższego postanowienia Organ odwoławczy zaznaczył, że termin początkowy trzyletniego terminu zakreślonego na złożenie wniosku o podjęcie postępowania należy liczyć od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu. Ustawowy termin zakreślony na złożenie przez stronę wniosku o podjęcie przedmiotowego postępowania - upłynął zatem 2 czerwca 2014 r. (poniedziałek). W terminie 3 lat od momentu zawieszenia postępowania strona nie zwróciła się do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania. Minister przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne i podkreślił, że organ administracji publicznej nie ma żadnego wpływu na skutek prawny, jaki występuje w sytuacji, gdy strona w ciągu 3 lat od zawieszenia postępowania na jej żądanie, nie złoży wniosku o jego podjęcie. Złożenie przez stronę w ciągu 3 lat od zawieszenia postępowania wniosku o jego podjęcie było uzależnione od woli strony. Było jej uprawnieniem, ale nie obowiązkiem. Zdaniem organu II instancji w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że do 2 czerwca 2014 r. nie został złożony wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Ustawową konsekwencją takiego stanu rzeczy, określoną w art. 98 § 2 k.p.a., jest uznanie żądania wszczęcia postępowania za wycofane. W rezultacie postępowanie podlega umorzeniu. Odnosząc się do stanowiska skarżącego, zgodnie z którym w przedmiotowej sprawie zaistniały przyczyny do obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu Minister zaznaczył, że w sprawie oczywiste jest, że w toku biegu trzyletniego terminu, o jakim mowa w art. 98 § 2 k.p.a., zmarła strona postępowania – D. S. Zgon D. S. nastąpił [...] marca 2013 r. Jednakże to zdarzenie pozostaje bez wpływu na bieg terminu z art. 98 § 2 k.p.a. Przepisy k.p.a. nie przewidują w takiej sytuacji zmiany fakultatywnego zawieszenia postępowania, na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., na zawieszenie postępowania obligatoryjne, na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. od daty zgonu strony do daty uprawomocnienia się postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, co potwierdza stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1381/18). Ewentualne zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. mogłoby mieć miejsce po podjęciu zwieszonego na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. postępowania na wniosek strony zgłoszony przed upływem trzyletniego terminu o, którym stanowi art. 98 § 2 k.p.a. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała zaś miejsca, gdyż jest oczywiste, że w tym terminie wniosek o podjęcie postępowania nie został zgłoszony. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł, że nie podziela stanowiska Wojewody Mazowieckiego wyrażonego w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym w dacie między śmiercią strony, a wydaniem postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej nastąpiła zmiana podstawy dokonanego zawieszenia, w konsekwencji bieg 3-letniego terminu na podjęcie postępowania był zawieszony w okresie od dnia 29 marca 2013 r. do dnia 15 maja 2014 r. Pomimo częściowo błędnego uzasadnienia decyzja z 8 września 2021 r. odpowiada jednak prawu, wobec czego została utrzymana w mocy. P. S. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji obrazę przepisów prawa procesowego tj.: 1. art. 98 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że przedmiotowe postępowanie, pomimo śmierci D. S. w dniu [...] marca 2013 r., także po tej dacie było w dalszym ciągu zawieszone w oparciu o wskazany przepis i mogło zostać podjęte jedynie wskutek wniosku strony postępowania, pomimo tego, że strona ta nie żyła, co skutkowało jednocześnie wygaśnięciem udzielonych przez nią wcześniej pełnomocnictw, w sytuacji gdy w dacie śmierci D. S. powstała obligatoryjna przesłanka do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., 2. art. 97 § 1 pkt 1 oraz § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że na Wojewodzie Mazowieckim (organie I instancji) nie ciążył obowiązek obligatoryjnego zawieszenia postępowania z uwagi na śmierć D. S., jeszcze przed upływem 3 lat od dnia zawieszenia postępowania na jej wniosek, a także, że nie ciążył na nim następnie obowiązek podjęcia zawieszonego na tej podstawie postępowania po ustaleniu kręgu spadkobierców D. S. i ich zgłoszeniu się do postępowania, a także po wydaniu 4 września 2015 r. decyzji przez Ministra Skarbu Państwa, 3. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do całości twierdzeń, żądań oraz zarzutów zawartych w odwołaniu, w szczególności dotyczących m.in. naruszenia przez organ I instancji: a) art. 101 § 1 k.p.a. poprzez brak wydania i doręczenia w sprawie postanowienia w przedmiocie obligatoryjnego zawieszenia postępowania z uwagi na śmierć D. S., a następnie poprzez brak wydania i doręczenia stosownego postanowienia o jego podjęciu w sytuacji zgłoszenia się w sprawie spadkobierców D. S., b) art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i niezawiadomienie stron postępowania o zgromadzeniu materiału pozwalającego na zakończenie, w ocenie organu, postępowania, c) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak rozpoznania całości materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności dokumentacji złożonej przez P. S. w okresie przed datą wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a pismem zawierającym wniosek o jego zawieszenie - w którym to okresie złożono całość żądanych przez organ dokumentów, co skutkowało brakiem podstaw do zawieszenia postępowania na wniosek i winno być rozważone przez organ jako cofnięcie wskazanego wniosku, 4. art. 103 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i uznanie, że pomimo tego, iż z dniem śmierci D. S. przerwany został bieg jakichkolwiek terminów procesowych (w tym terminu określonego w art. 98 § 2 k.p.a.), termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania upłynął P. S. z dniem 2 czerwca 2014 r. (bez wskazania podstawy do obliczenia tego terminu, związanej chociażby z datą doręczenia postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania) a więc, co istotniejsze, przed wydaniem w sprawie poprzedniej decyzji Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie umorzenia postępowania (z 30 czerwca 2015 r.), a także przed dniem wydania w sprawie decyzji przez Ministra Skarbu Państwa (z 4 września 2015 r.) uchylającej wskazaną decyzję Wojewody, 5. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak rozpoznania całości materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności dokumentacji złożonej przez P. S. w okresie przed datą wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a pismem zawierającym wniosek o jego zawieszenie - w którym to okresie złożono całość żądanych przez organ administracji dokumentów, co skutkowało brakiem podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie na wniosek i winno być rozważone przez organ administracji jako cofnięcie wskazanego wniosku, 6. art. 8 k.p.a. poprzez wydanie w sprawie decyzji oczywiście sprzecznej z wcześniejszą decyzją Ministra Skarbu Państwa z 4 września 2015 r., co wskazuje na całkowitą dowolność w działaniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, skutkującą wydaniem decyzji nieuwzględniającej w żaden sposób treści, wytycznych oraz oceny prawnej stanu faktycznego sprawy zawartego w prawomocnej decyzji z 4 września 2015 r., co w oczywisty sposób nie pogłębia zaufania obywateli do organów Państwa, a wręcz skutkuje koniecznością przyjęcia, że jedynym wyznacznikiem ich działania obecnie jest interes finansowy Skarbu Państwa, w oderwaniu nie tylko od interesu stron postępowania, ale też w oderwaniu od obowiązujących przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy organowi II instancji celem dalszego prowadzenia postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 2 czerwca 2011 r. zawiesił na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami R.P. W postanowieniu doręczonym stronom zostało zawarte pouczenie o treści art. 98 § 2 k.p.a., że w myśl tego przepisu, jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Bieg trzyletniego terminu, o którym mowa w powołanym przepisie zakończył się w dniu 2 czerwca 2014 r. , do tego czasu nie został złożony wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, co oznacza, że żądanie wszczęcia postępowania należało uznać za wycofane i podlegało ono umorzeniu. Istotnym jest, że w toku biegu trzyletniego terminu, o jakim mowa w art. 98 § 2 k.p.a., w dniu [...] marca 2013 r., zmarła wnioskodawczyni. Wbrew wywodom skargi Sąd prezentuje stanowisko, że śmierć D. S. pozostaje bez wpływu na bieg terminu z art. 98 § 2 k.p.a. Trafnie wskazał Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na stanowisko tutejszego WSA zawarte w wyroku z 22 stycznia 2019 r. w sprawie I SA/Wa1381/18 odnośnie wzajemnej relacji pomiędzy podstawą fakultatywną (art. 98 § 1 k.p.a.) i obligatoryjną (art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.) zawieszenia postępowania w stanie faktycznym, który wystąpił w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Z kolei art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). W wyroku zapadłym w sprawie sygn. I OSK 2079/19 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że analiza problemu prawnego zaistniałego w okolicznościach niniejszej sprawy powinna mieć miejsce z uwzględnieniem kolejności następujących po sobie zdarzeń skoro obie podstawy zawieszenia postępowania nie zaistniały w tym samym czasie. Zauważyć należy, że w trakcie biegu terminu w którym możliwe było podjęcie zawieszonego postępowania zmarła wnioskodawczyni. Tym samym ziściły się okoliczności umożliwiające obligatoryjne zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Śmierć strony nie ma jednak wpływu na bieg terminu z art. 98 § 2 k.p.a., gdyż przepisy k.p.a. nie przewidują w takiej sytuacji zmiany fakultatywnego zawieszenia postępowania dokonanego na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., na zawieszenie obligatoryjne w oparciu o art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd podkreślił, że " zróżnicowanie podstaw zawieszenia postępowania nie oznacza możliwości wartościowania trwałości dokonanego zawieszenia z punktu widzenia tego, czy organ musiał zawiesić postępowanie, czy tylko mógł to zrobić. Zawieszenie postępowania następuje z uwagi na określone okoliczności faktyczne, wypełniające konkretną podstawę prawną zawieszenia, co w konsekwencji determinuje możliwości jego podjęcia. Jakkolwiek w ujęciu statycznym można rozważać kwestie istnienia słabszych (fakultatywne) i mocniejszych (obligatoryjne) podstaw zawieszenia postępowania (vide: H.Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2019, uwagi do art. 98), to należy zaakcentować, iż w okolicznościach niniejszej sprawy miało miejsce zawieszenie postępowania z uwagi na zgodny wniosek stron i okoliczność ta nie może być dowolnie pomijana. Co więcej przepisy art. 98 § 2 i z art. 99 k.p.a. istotnie zawężają możliwości podjęcia zawieszonego postępowania wszczętego na wniosek, przyznając inicjatywę w tym zakresie wyłącznie stronom postępowania. Tym samym charakter prawny zawieszenia postępowania na zgodny wniosek stron odbiera organowi administracji możliwość ingerowania w sprawę w trakcie jej zawieszenia i w samo zawieszenie ". Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela pogląd, że wykładnia i sposób stosowania art. 98 § 2 k.p.a. powinien uwzględniać fakt śmierci strony postępowania, jako okoliczność uniemożliwiającą złożenie w zakreślonym terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Jednakże zauważyć trzeba, że D. S. zmarła [...] marca 2013 r. a postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia stwierdzające nabycie spadku po niej zapadło 23 kwietnia 2014 r. co oznacza, że zarówno śmierć strony jak i ustalenie jej następców prawnych miały miejsce w okresie biegu trzyletniego terminu z art. 98 § 2 k.p.a. Termin ten ekspirował 2 czerwca 2014 r., a więc po prawomocnym ustaleniu kręgu spadkobierców zmarłej strony postępowania. Pomimo powyższego wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania wpłynął dopiero 27 października 2015 r. Powyższe oznacza, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.