I SA/Wa 1284/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi T. R. i R. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie czasowego zajęcia nieruchomości oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z [...] lipca 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku T. i R. R. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z [...] marca 2008 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2004 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2003 r. nr [...] w części dotyczącej działki oznaczonej nr [...] z obrębu B. – utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2008 r. W uzasadnieniu decyzji Minister przedstawił następujący stan sprawy: Decyzją z [...] listopada 2003 r. Starosta [...] zezwolił Polskiemu [...] S.A. w W. na czasowe zajęcie na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy m.in. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w G., obręb B., stanowiącej współwłasność T. i R. R., w celu budowy zastępczej nitki gazociągu wysokiego ciśnienia, zlokalizowanej równolegle do istniejącego gazociągu w istniejącej strefie bezpiecznej. Zobowiązano także wykonawcę do doprowadzenia nieruchomości do stanu poprzedniego po upływie okresu zajęcia i wskazano, iż odpowiedzialność za szkody powstałe na skutek czasowego zajęcia nieruchomości ponosi ten podmiot. Decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia na Polskie [...] S.A. w W. obowiązków i orzekł w tym zakresie o właściwości Starosty [...], a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji. Pismem z 19 czerwca 2006 r. T. i R. R. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2004 r. i poprzedzającej ja decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2003 r. powołując się na przesłankę wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku skarżący podnieśli, że decyzje naruszają przepisy art. 7, 8, 11, 75 §1 k.p.a., art. 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz przepisy art. 124 i 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzją z [...] marca 2008 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Starosty [...] w części dotyczącej działki nr [...]. T. i R. R. zwrócili się o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że nie wystąpiły przesłanki do orzekania w trybie art. 126 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, lecz w trybie art. 124 tej ustawy oraz wskazali na naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Minister wskazał, że art. 126 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstania znacznej szkody, starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może udzielić, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. Przepis ten uzależnia wydanie decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości od wystąpienia choćby jednej z przesłanek: siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Siła wyższa jest zdarzeniem wewnętrznym, niemożliwym do przewidzenia, np. powódź. W tej sprawie przesłanka ta nie wystąpiła. Nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody wystąpiła w niniejszej sprawie. Wynika to ze stwierdzenia złego stanu technicznego eksploatowanego gazociągu P., co zagrażało katastrofą budowlaną stwarzającą bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Starosta [...] oparł się o raport z 1 września 2003 r. w sprawie oceny stanu technicznego gazociągu wraz z jego oceną sporządzoną 23 września 2003 r. przez biegłego sądowego w dziedzinie chemii, technologii chemicznej i ochrony środowiska. Przesłankę nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody należy traktować szeroko. Nagłość zagrożenia oraz ochrona interesu indywidualnego i zbiorowego nie pozwala na ograniczenie korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uprzednie negocjacje i rokowania z właścicielami. W tej sprawie wystąpiła przesłanka z art. 126 ustawy do wydania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości. Analiza art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami i treści decyzji organów pierwszej i drugiej instancji pozwala na jednoznaczną ocenę, iż w sprawie zaistniała przesłanka do wydania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości. Decyzje znalazły oparcie w przepisach prawa. Nie zostały zarazem naruszone przepisy postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że czynności podejmowane przez Prokuraturę Rejonową w G. i Komendę Powiatową Policji w G. w związku z zawiadomieniem o popełnieniu przestępstwa nie mają znaczenia w niniejszym postępowaniu. Ocena przesłanek nieważności decyzji dokonywana jest w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od sprawy karnej dotyczącej osoby pełniącej funkcję starosty. W związku z powyższym decyzja Ministra Infrastruktury z [...] marca 2008 r. jest prawidłowa i należało utrzymać ją w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. i R. R. wnieśli o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury. Skarżący podnieśli, że doktryna i orzecznictwo definiują siłę wyższą jako zdarzenie zewnętrzne, którego nie dało się przewidzieć, ani mu zapobiec. Minister prawidłowo stwierdził, że w tej sprawie siła wyższa nie wystąpiła. Przyjął natomiast bezpodstawnie wystąpienie drugiej przesłanki z art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. że zachodziła nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Stan zagrożenia eksplozją, jeśli w ogóle istniał, trwał od dłuższego czasu i nie mógł zaistnieć nagle. Minister pominął też, że stan ten posiadał cechy przewidywalności, jako że mógł być zawiniony przez P. S.A. Przewidywalność bezsprzecznie wyklucza nagłość. Minister Infrastruktury skoncentrował się na cytowaniu wygodnych dla niego stwierdzeń raportu ignorując, że stan nagłości w rozumieniu art. 126 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miał miejsca. Nie budzi w orzecznictwie wątpliwości, że zezwolenie w trybie art. 126 ust. 1 ustawy może być udzielone tylko wtedy, gdy właściciel nie wyrazi zgody na budowę i zakładanie urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. Minister nie dostrzegł, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 126 ust. 1, lecz art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący wykazali, iż byli gotowi do wyrażenia zgody na zajęcie nieruchomości i że dążyli do zawarcia umowy najmu lub dzierżawy po uprzednim przeprowadzeniu rokowań w tym przedmiocie. Błędne ustalenia stanu faktycznego oraz podjęcie w oparciu o tak ustalony stan faktyczny decyzji na podstawie konkretnej normy prawa materialnego jest rażącym naruszeniem przepisów postępowania jak i prawa materialnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oczywiste jest naruszenie art. 126 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości, którego treść może być ustalona bezpośrednio, bez potrzeby dalszych wyjaśnień. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma ustalenie, czy kwestionowane decyzje o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadniałoby stwierdzenie ich nieważności. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) występuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Równocześnie przyjmuje się, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być błędy w wykładni prawa, ale naruszenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy w zestawieniu z jednoznacznie brzmiącym, niebudzącym wątpliwości przepisem decyzja wydana na jego podstawie "razi" w sposób oczywisty, to jest tak, że nie może się ona ostać w obrocie jako obrażająca prawo. Taka jasność co do oczywistości naruszenia prawa nie występuje jednak w sytuacji, gdy przepis jest na tyle nieostry lub ocenny, że wymaga dla jego zrozumienia stosowania wykładni. W takim przypadku rażące naruszenie prawa jest o tyle wątpliwe, że w zderzeniu z zasadą trwałości decyzji, należy przyznać pierwszeństwo tej zasadzie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2008 r. sygn. I OSK 486/08, niepubl.). Trzeba dodać, że z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki, których nie można pogodzić z wymaganiami praworządności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 1994 r., sygn. III SA 781/93 – OSP 1995/1, poz. 25). Artykuł 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji wadliwych, które nie tylko naruszają prawa, ale naruszenie to ma cechy rażącego i nie da się tego pogodzić z systemem obowiązującego prawa. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Wyczerpujące wyliczenie podstaw nieważności nadaje postępowaniu przed organem administracyjnym charakter kasacyjny. Z tego też względu organ nadzoru nie może podejmować czynności postępowania zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, mającym na celu wzruszenie decyzji. Stanowi zatem wyjątek od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zatem stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce tylko, gdy ta przesłanka zostanie bez wątpienia wykazana. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że nie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonych decyzji. Podnoszone w skardze zarzuty, iż w sprawie zajęcia nieruchomości powinien mieć zastosowanie art. 124, a nie art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uzasadniały oceny, że decyzja o czasowym zajęciu nieruchomości wydana na podstawie tego ostatniego przepisu wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Działanie organu w trybie nadzoru wymaga innego podejścia do sprawy niż przed organem pierwszej instancji lub odwoławczym. Kwestionowanie podstawy prawnej zajęcia mogło być dokonane w postępowaniu odwoławczym i w skardze do sądu administracyjnego. Natomiast postępowanie nadzorcze ma ocenić, czy wydana decyzja odpowiada prawu i nie narusza prawa w znaczeniu wyżej przedstawionym. W postępowaniu nadzorczym możliwa była tylko ocena, czy w sprawie udzielenia zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości zachodziły warunki do wydania decyzji na podstawie art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Powołany przepis nie definiuje pojęcia "nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody" i z tego powodu sam przepis jaki i to pojęcie jako nieostre wymagają wykładni, a skoro tak, to już z tego tylko powodu, w świetle przedstawionych wyżej rozważań, stwierdzenie nieważności decyzji o zajęciu nie znajduje uzasadnienia. Skarżący nie wykazali, że decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2004 r. i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2003 r. rażąco naruszają prawo. Takiego naruszenia nie stwierdził też Minister Infrastruktury w swoich decyzjach z [...] marca 2008 r. i [...] lipca 2008 r. Stanowisko organu, iż powołany przepis znajduje zastosowanie w sytuacjach groźby awarii urządzeń przesyłowych i może być traktowane jako nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody należało ocenić jako niewykraczające poza zakres dopuszczalnej wykładni art. 126 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można zatem zarzucić organom orzekającym o zajęciu nieruchomości, że wydały decyzje z rażącym naruszeniem prawa. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).