I SA/Wa 1287/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2018 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]. Decyzją z [...] marca 2018 roku Wojewoda [...] (Wojewoda) odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Powiat [...] nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina D., oznaczonej na mapie do celów prawnych przyjętej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w M. [...] grudnia 2016 roku jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha. Organ pierwszej instancji ustalił, że przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 roku stanowiła własność Skarbu Państwa. Nieruchomość ta przekazana została w użytkowanie Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w R. na podstawie decyzji Naczelnika Powiatu z [...] marca 1975 roku. Zatem w ocenie Wojewody, przedmiotowa nieruchomość nie była we władaniu jednostki przejmowanej przez Powiat [...] w dniu 31 grudnia 1998 roku. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Powiat [...] (Skarżący) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (Minister) decyzją z [...] maja 2018 roku utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji podzielił ustalenia faktyczne poczynione w sprawie przez Wojewodę i ich ocenę prawną. Minister wskazał, że okolicznością niesporną w sprawie jest fakt, iż działka nr [...] z podziału, której powstała działka nr [...], była na dzień 31 grudnia 1998 roku własnością Skarbu Państwa. Tym niemniej działka ta na podstawie decyzji Naczelnika Powiatu w M. przekazana została w użytkowanie Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w R. Zatem 31 grudnia 1998 roku Okręgowa Dyrekcja Dróg Publicznych w W. nie sprawowała zarządu sporną nieruchomością, wbrew temu co wskazano w odwołaniu od spornej decyzji. Tym samym w ocenie Ministra nie została spełniona druga z obligatoryjnych przesłanek komunalizacji, to jest sporna nieruchomość nie stanowiła mienia będącego we władaniu instytucji państwowych i jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 roku przez jednostki samorządu terytorialnego. Podstawą prawną rozstrzygnięcia organów obu instancji był art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 roku, nr 133, poz. 872 ze zm., dalej "ustawa z dnia 13 października 1998 roku"). Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący złożył skargę do tutejszego sądu, wnosząc o uchylenie decyzji Ministra jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody. Uzasadniając skargę skarżący podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych drogę publiczne stanowi budowla wraz z obiektami inżynierskimi przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem. Skarżący wyjaśnił, że droga miała niewątpliwie charakter drogi publicznej co potwierdza Rozporządzenie Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 roku w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich (Dz. U. z 1986 roku, nr 30, poz. 151). Skarżący nie zgodził się również ze stwierdzeniem Wojewody, a w konsekwencji Ministra, że przedmiotowa nieruchomość nie znajdowała się we władaniu jednostki przejmowanej przez Powiat [...] oraz, że brak jest dokumentu, który potwierdzałby formalne władztwo nad nieruchomością przez jednostkę przejmowaną przez powiat [...]. Skarżący wskazał, że formalnym dokumentem potwierdzającym władztwo jednostki przejmowanej przez powiat [...] nad przedmiotową nieruchomością jest protokół zdawczo odbiorczym z [...] grudnia 1998 roku, którym Zarząd Powiatu przejął drogę wojewódzką nr [...]. Przebieg tej drogi naniesiony zostały na mapie stanowiącej załącznik do protokołu. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2015 roku (I OSK 524/14) jak również na wyrok tutejszego sądu z 9 maja 2017 roku (I SA/WA 379/17) skarżący wywiódł, że w przedmiotowej sprawie, pomimo iż mienie wchodzące w skład Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej nie podlegało przekazaniu powiatom to jednak zasada ta nie dotyczy mienia w postaci dróg publicznych, do których zastosowanie ma regulacja szczególna. Co prawda formalnie dysponentem działki nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 roku była Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w R., jednak część tej nieruchomości była faktycznie zajęta pod drogę publiczną to jest pas drogowy, nad którą zarząd sprawowała Okręgowa Dyrekcja Dróg Publicznych w W. Skarżący podkreślił, że w stosunku do dróg publicznych zastosowanie ma regulacja szczególna to jest art. 2a ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 roku (Dz. U. z 2016 roku, poz. 1440, dalej " ustawa o drogach publicznych"), który stanowi wprost, że drogi publiczne stanowią odpowiednio własność publiczną lub samorządową. Nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Zatem, w odniesieniu do drogi publicznej formalny zarząd zostaje z mocy samego prawa zastąpiony przez zarząd faktyczny. Zasada ta stanowi wyjątek od reguły zgodnie z którą pojęcie władanie występujące w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 roku nie może być oderwane od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstaną i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. / Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest zasadna, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu. Organy obu instancji uznały, że w stanie faktycznym sprawy brak jest podstaw do zastosowania art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 roku z uwagi na przekazanie działki w użytkowanie Rolniczej Spółdzielni Produkcyjne w R. W ocenie sądu przedstawiona przez organ wykładnia art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 roku dokonana została z pominięciem brzmienia art. 2a ustawy o drogach publicznych. Okoliczność ta podnoszona była przez skarżącego zarówno w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji jak i w skardze do tutejszego sądu. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego. "Władanie mieniem", o jakim mowa w art. 60 ustawy z dnia 13 października 198 roku nie może być utożsamiane z pojęciem posiadania w ujęciu cywilnoprawnym. Dokonując jednak jego wykładni nie można pominąć brzmienia art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Natomiast, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis art. 2a został dodany do ustawy na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 z późn. zm.), z dniem 1 stycznia 1999 r. Regulacja z art. 2a ustawy o drogach publicznych, stanowiąca expressis verbis, że drogi publiczne stanowią odpowiednio własność publiczną lub samorządową, ma zasadnicze znaczenie dla określenia prawa własności nieruchomości, na których znajdują się drogi publiczne. Z przepisu tego wynika bowiem wprost, że nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Regulacja ta jest jednocześnie samoistną podstawą prawną dla wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Sąd wieczystokięgowy przy wpisie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa w przypadku drogi krajowej powołuje art. 2a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego, w przypadku drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej - art. 2a ust. 2 tejże ustawy (por. A. Maziarz, Postępowanie wieczystoksięgowe. Komentarz, Warszawa 2008, s. 117). Zatem gdy w stanie faktycznym występuje droga (pas drogowy) formalny zarząd (władanie) zostaje z mocy samego prawa zastąpione przez zarząd faktyczny. Jest to wyjątek od reguły, zgodnie z którą pojęcie "władania" występujące w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998r. nie może być oderwane od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. Faktyczne dysponowanie mieniem - nieruchomością drogową w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, stanowiło niejako zastępstwo posiadania formalnego tytułu prawnego (skutki wynikały z mocy prawa). Stan taki nie mógł więc być przesłanką negatywną do zastosowania art. 60 ustawy. Wskazać należy, że powyższy kierunek wykładni art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 roku jest w pełni akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, co potwierdzając zarówno przywołane przez skarżącego w skardze wyroki : NSA z 25 listopada 2015 roku, oraz tutejszego sądu z 9 maja 2017 roku, I SA/Wa 379/17, jak również wyrok NSA z 27 marca 2018 roku I OSK 1036/16. Należy zatem przyznać rację skarżącemu, że w przypadku zastosowania art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 roku do potwierdzenia nabycia przez jednostki samorządu terytorialnego mienia Skarbu Państwa zajętego pod drogi publiczne należy brać pod uwagę faktyczne władanie i wykorzystanie nieruchomości. W świetle przedstawionej wyżej wykładni art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 roku konieczne jest ustalenie, czy dana nieruchomość była wykorzystywana jako droga publiczna, którą władała instytucja bądź państwowa jednostka organizacyjna przejmowana z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie, skarżący wskazywał, że przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład drogi publicznej - drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...]-[...]-[...], co potwierdza Rozporządzenie Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 roku w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich (Dz. U. z 1986 roku, nr 30, poz. 151). Z pism skarżącego wynika, że zarząd nieruchomością sprawowany był Okręgową Dyrekcję Dróg Publicznych w W. Rejon Dróg Publicznych w M., Obwód Drogowy w S. Skarżący podkreślał, że znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości rów służący do odwadniania korony drogi nie mógł być wykorzystywany na cele rolne. Powoływał się również na fakt władania przedmiotową nieruchomością potwierdzony protokołem zdawczo-odbiorczym z [...] grudnia 1998 roku. Organy obu instancji na skutek wadliwej wykładni art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 roku nie poczyniły żadnych ustaleń faktycznych co do faktycznego władania i wykorzystania nieruchomości, pomijając dokumenty przedłożone przez skarżącego. Wobec powyższego, rozpoznając ponownie sprawę organ przeprowadzi postępowanie dowodowe, w tym oceni zgromadzony w sprawie materiał dowodowy celem ustalenia faktycznego władania i wykorzystania przedmiotowej nieruchomości, a następnie wyda rozstrzygnięcie uwzględniające przedstawioną powyżej wykładnię art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 roku. Z uwagi na powyższe, sąd uznaje, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa materialnego, to jest art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 roku poprzez błędną wykładnię. Naruszenie prawa materialnego skutkowało naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegającym na zaniechaniu ustalenia okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.