I SA/Wa 1288/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie : sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Ilona Sułek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto D. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Polskiego Związku Działkowców - Okręgowego Zarządu [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] stwierdzającą, że decyzja Naczelnika Miasta D. z dnia [...] października 1980 r., nr [...] w p.I.ust.1, w p.I.ust.2 w części dotyczącej działki nr [...], [...], [...] i w p.I.ust.4 została wydana z naruszeniem prawa, stwierdzającą, że decyzja Naczelnika Miasta D. z dnia [...] września 1982 r., nr [...] została wydana z naruszeniem prawa oraz stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Miasta D. z dnia [...] października 1980 r., nr [...] w p.I.ust.2 w części dotyczącej działki nr [...]. W uzasadnieniu organ drugiej instancji powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne wydanego rozstrzygnięcia. Naczelnik Miasta D. decyzją z dnia [...] października 1980 r., nr [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonych w D., to jest w p.I.ust.1 działki nr [...] o powierzchni [...] m², działki nr [...] o powierzchni [...] m², działki nr [...] o powierzchni [...] m² i działki nr [...] o powierzchni [...] m², stanowiących własność E. K., w p.I.ust.2 działki nr [...] o powierzchni [...] m², działki [...] o powierzchni [...] m², działki nr [...] o powierzchni [...] m², stanowiących własność E. K. oraz działki nr [...] o powierzchni [...] m², będących we władaniu E. K., w p.I.ust.4 działki nr [...] o powierzchni [...] m² i działki nr [...] o powierzchni [...] m² stanowiących własność W. M. Następnie Naczelnik Miasta D. decyzją z dnia [...] września 1982 r., nr [...] na podstawie art. 155 kpa, zmienił decyzję z dnia [...] października 1980 r. poprzez wpisanie w punkcie I.1 działki nr [...] o powierzchni [...] m² (jako wywłaszczonej) zamiast działki nr [...] o powierzchni [...] m² i w związku z tym zmienił wysokość przyznanego odszkodowania. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta D. z dnia [...] października 1980 r. i z dnia [...] września 1982 r. wystąpił spadkobierca E. K. - E. K. oraz E. K. (poprzednio K.) i W. M. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta D. z dnia [...] października 1980 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Na decyzję tę wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga, która wyrokiem z dnia 4 listopada 2002 r., sygn. akt I SA 2341/00 została oddalona. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2003 r., nr [...] stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta D. z dnia [...] października 1980 r., nr [...] w p.I.ust.1, w p.I.ust.2 w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...] i w p.I.4 została wydana z naruszeniem prawa, że decyzja Naczelnika Miasta D. z dnia [...] października 1980 r., nr [...] została wydana z naruszeniem prawa oraz stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta D. z dnia [...] października 1980 r., [...] z p.I.ust.2 w części dotyczącej działki nr [...]. Na skutek wniesionego przez Burmistrza Miasta D. odwołania Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 2003 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2003 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta D. z dnia [...] października 1980 r. i z dnia [...] września 1982 r. stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta D. z dnia [...] października 1980 r., nr [...] w p.I.ust.1, w p.I.ust.2 w części dotyczącej działki nr [...], [...], [...] i w p.I.ust.4 została wydana z naruszeniem prawa, że decyzja Naczelnika Miasta D. z dnia [...] września 1982 r., nr [...] została wydana z naruszeniem prawa oraz stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta D. z dnia [...] października 1980 r., nr [...] w pkt I.2 w części dotyczącej działki nr [...] . Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Budownictwa wniósł Polski Związek Działkowców - Okręgowy Zarząd [...] w R. W toku prowadzonego postępowania odwoławczego organ drugiej instancji stwierdził, co następuje. Na wstępie Minister Budownictwa podkreślił, że skoro zarówno decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] października 1980 r., jak i zmieniająca ją decyzja z dnia [...] września 1982 r. wydane zostały na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64), ocena ich legalności musi być dokonana przez pryzmat przesłanek zamieszczonych w tych przepisach, m.in. przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia. Organ zaznaczył, że celem wywłaszczenia była realizacja pracowniczych ogrodów działkowych, czyli inwestycji o charakterze użyteczności publicznej. Ubiegający się o wywłaszczenie zobowiązany był nie tylko wykazać we wniosku wywłaszczeniowym, że nieruchomość przeznaczona była pod urządzenie ogrodu działkowego, ale zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy powinien wykazać we wniosku, że nieruchomość ta jest mu "rzeczywiście niezbędna" dla realizacji wywłaszczenia, zważywszy, że na nieruchomości funkcjonowało gospodarstwo rolne. Natomiast organ wywłaszczeniowy był zobligowany stosownie do art. 20 ust. 2 tej ustawy do zbadania, czy nieruchomość jest rzeczywiście niezbędna na cel wywłaszczenia oraz ustalić, czy nieruchomość stanowi, stosownie do przepisów ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych "odpowiedni teren" dla urządzenia ogrodu działkowego. Organ wywłaszczeniowy nie skorzystał z przewidzianej w art. 21 ust. 3 ustawy możliwości skierowania do rozpatrzenia przez właściwe organy celowości lokalizacji. Naczelnik Miasta D. nie dokonał powyższych ustaleń, zasadne zatem jest stwierdzenie rażącego naruszenia art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 13 marca 1958 r. Ponadto organ drugiej instancji stwierdził, że rażąco naruszony został także art. 22 tej ustawy, gdyż w rozprawie wywłaszczeniowej nie brali udziału biegli. Minister uznał też, że decyzja Naczelnika Miasta D. z dnia [....] września 1982 r. rażąco narusza prawo, bowiem zmienia przedmiot wywłaszczenia w niedopuszczalnym trybie zmiany decyzji bez zachowania wymogu trybu postępowania wywłaszczeniowego. Wywłaszczone decyzjami z dnia[...] października 1980 r. i [...] września 1982 r. działki wymienione w pkt I.1, I.2 i I.4 (poza działką [...]) na mocy aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1999 r., rep [...] zostały oddane w użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi Działkowców z siedzibą w W. i w tym zakresie uznano, że kwestionowane decyzje wywołały nieodwracalne skutki prawne, gdyż użytkowanie wieczyste ustanowione zostało w drodze umowy cywilnoprawnej. W odniesieniu zaś do działki nr [...] (obecnie nr [...]) nie stwierdzono, aby zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, gdyż stanowi ona obecnie skomunalizowaną własność Gminy Miasta D. Mając na uwadze powyższe Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...]. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasto D. domagając się jej uchylenia, ewentualnie uchylenia zarówno tej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...]. Skarżąca zarzuciła organowi pierwszej i drugiej instancji naruszenie art. 28 kpa poprzez zaniechanie ustalenia pełnego kręgu stron postępowania, naruszenie art. 7 oraz art. 77 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia wadliwego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych będących podstawą badania decyzji Naczelnika Miasta D., naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez nieuzasadnione i przedwczesne przyjęcie, że decyzje Naczelnika Miasta D. zostały wydanie z rażącym naruszeniem prawa, naruszenie prawa materialnego w tym art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości poprzez błędne przyjęcie, że nie zaistniały przesłanki do wywłaszczenia nieruchomości, naruszenie art. 21 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez błędne przyjęcie, że Naczelnik Miasta D. miał obowiązek zarządzić ponowne rozpatrzenie poprzez właściwe organy celowości i prawidłowości lokalizacji oraz ewentualne przedstawienie przez wnioskodawcę możliwości innej lokalizacji - czego zaniechanie stanowiło w ocenie organów administracji rażące naruszenie prawa oraz naruszenie art. 22 powołanej ustawy poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zaniechanie wysłuchania biegłych przez Naczelnika Miasta Dębicy stanowi rażące naruszenie prawa kwalifikujące do stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu strona skarżąca stwierdziła, że organy prowadzące postępowanie nie ustaliły w sposób bezsporny kręgu stron postępowania, w szczególności kręgu następców prawnych po właścicielach nieruchomości wywłaszczonych, jak również za stronę uznały Burmistrza Gminy Miasto D., choć stroną powinna być Gmina Miasto D.. Zdaniem skarżącej w sprawie objętej skargą zarówno przesłanki, jak i cel wywłaszczenia zostały spełnione. Analiza art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie wskazuje na to, aby obecność biegłych na rozprawie była obowiązkowa, natomiast konieczne jest przedstawienie opinii przez organ administracji. Do akt sprawy przedłożono opinię, spełnione więc zostały przesłanki do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wskazał, że podniesione w skardze zarzuty nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, znane były organowi w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją i organ ustosunkował się do nich w decyzji. Zdaniem Ministra zarzuty dotyczące stron postępowania są także nieuzasadnione, wobec czego podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani procesowego w sposób uzasadniający jej uchylenie. Postępowanie nadzorcze zakończone zaskarżoną przez Gminę Miasto D. decyzją zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Zarzuty w tym względzie nie mogły być uznane za uzasadnione w świetle materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach administracyjnych. Nie znalazły również potwierdzenia zarzuty dotyczące uchybienia art. 156 § 1 pkt 2 kpa i przepisom ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.). Przypomnieć trzeba, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Miasta D. z dnia [...] października 1980 r. wszczęte zostało w dniu 7 sierpnia 2000 r. Dwukrotnie decyzje wydane w postępowaniu nadzorczym obejmującym decyzje wywłaszczeniowe dotyczące przedmiotowych działek podlegały ocenie sądów administracyjnych, najpierw Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyrok z dnia 4 listopada 2002 r. (sygn. akt I SA 2341/00), a następnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - wyrok z dnia 4 lutego 2005 r. (sygn. akt I SA 2787/03). Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Uchylając wymienionym wyrokiem decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 27 października 2003 r. i decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2003 r. Sąd wskazał w uzasadnieniu kwestie wymagające dalszego wyjaśnienia. Podniesione wówczas wątpliwości dotyczące stanu faktycznego sprawy zostały usunięte, przeprowadzone zostało uzupełniające postępowanie dowodowe i jego wyniki usunęły wątpliwości co do tożsamości działek. Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja - oceniana poprzez pryzmat art. 28 kpa - nie wskazuje na potrzebę dalszego uzupełnienia kręgu osób występujących jako strony postępowania. Zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 28 kpa poprzez zaniechanie ustalenia pełnego kręgu stron postępowania jest gołosłowny. Natomiast za nieporozumienie przyjąć należy twierdzenie, że za stronę postępowania uznany został Burmistrz Gminy Miasto D. zamiast rzeczywistej strony, to jest Gminy, skoro oczywistym jest, że rola Burmistrza polegała w sprawie jedynie na reprezentacji Gminy zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez nieuzasadnione i przedwczesne przyjęcie, że decyzje, których dotyczyło postępowanie nadzorcze zostały wydane z naruszeniem prawa. Zauważyć trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 lutego 2005 r. uznał m.in., że ustalenia organu zawarte w decyzji z dnia 27 października 2003 r. w zakresie rażącego naruszenia przez organ wywłaszczeniowy art. 20 ust. 2 i art. 22 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. są prawidłowe. Związanie powyższą oceną prawną wynikające z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesądza konieczność uznania zarzutów skargi dotyczących tej kwestii za niedopuszczalne. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Ministra Budownictwa, że organ wywłaszczeniowy nie dokonał oceny wniosku wywłaszczeniowego w zakresie niezbędności oraz odpowiedniości objętego tym wnioskiem terenu dla urządzenia ogrodu działkowego wobec istotnej okoliczności jaka zaistniała w sprawie, to jest faktu, że teren ten stanowił grunty rolne. Stwierdzenie w konsekwencji rażącego naruszenia art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie budzi w świetle okoliczności sprawy niniejszej wątpliwości. Całokształt tych okoliczności upoważniał do stwierdzenia w postępowaniu nadzorczym, że wywłaszczenie nastąpiło także z naruszeniem art. 21 ust. 3 obowiązującej wówczas ustawy. Z podniesionych wyżej względów, uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione i nie stwierdzając uchybień, które Sąd obowiązany jest wziąć pod rozwagę z urzędu skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.