I SA/Wa 1288/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich sędzia WSA Monika Sawa asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska (spr.) Protokolant starszy referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2024 r. sprawy ze skargi F. N., A. N., S. W. i A. i W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 marca 2024 r. nr 1304/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 25 marca 2024 r., nr 1304/2024 Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 20 października 2023 r., nr 759/SD/2023 umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku z 9 lutego 2011 r. (16.02.2011 r. data wpływu) [...] o odszkodowanie za część nieruchomości warszawskiej położonej przy pl. [...], pochodzącej z nieruchomości hipotecznej ozn. [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco : Nieruchomość położona w Warszawie przy pl. [...] ozn. hip. [...], znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) dalej "dekret". Zgodnie z art. 1 dekretu przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie z mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stała się własnością Skarbu Państwa. Zgodnie z analizą geodezyjną z 9 stycznia 2020 r. dawna nieruchomość hipoteczna ozn. nr [...] stanowi obecnie teren działek ewidencyjnych nr [...] - część, [...] - część, [...], [...] - część, [...] - część oraz [...] - część, wszystkie z obrębu [...]. Z umowy sprzedaży, zawartej w dniu 21 lutego 1948 r. w Warszawie przed notariuszem [...] w formie aktu notarialnego rep. nr [...] wynika, że [...] sprzedała [...] nieruchomość nr [...] w Warszawie składającą się z placu oraz zniszczonego skutkiem działań wojennych domu mieszkalnego wraz ze wszelkimi prawami i obowiązkami wynikającymi z dekretu. Z treści zaświadczenia Sądu Grodzkiego w Warszawie z 26 kwietnia 1948 r., nr [...], wynika, iż zgodnie z wpisami działów I i II księgi wieczystej Kw nr [...], tytuł własności Nieruchomości Warszawskiej nr [...] zapisany był na imię [...] na podstawie wniosku z 28 lutego 1948 r. oraz postanowienia z 23 kwietnia 1948 r. W dniu 20 stycznia 1959 r. w Warszawie została zawarta umowy darowizny przed notariuszem [...] w formie aktu notarialnego rep. A/b. nr [...], zgodnie z którą [...], z domu [...] darowała matce [...] połowę budynku mieszczącego się na gruncie przy PI. [...] ozn. nr hip. [...] wraz z prawami i roszczeniami o przyznanie prawa własności czasowej połowy gruntu tej nieruchomości. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z 5 listopada 2010 r., sygn. akt [...], spadek po [...] nabył [...] w całości. Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia rep. A nr [...] sporządzonym w dniu 21 sierpnia 2017 r. przed notariuszem w Warszawie, [...], spadek po [...], nabyli z mocy ustawy [...] w 1/2 części każde z nich. Akt ten został zarejestrowany w Rejestrze Spadkowym pod numerem [...]. Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia rep. A nr [...] sporządzonym w dniu 12 grudnia 2013 r. przed notariuszem w Warszawie, [...], spadek po [...], zmarłej w dniu 1 grudnia 2013 r. na podstawie testamentu, sporządzonego w formie aktu notarialnego nabyli [...] w 1/2 części każdy z nich. Akt ten został zarejestrowany w Rejestrze Spadkowym pod numerem [...]. Wnioskiem z 9 lutego 2011 r. (16.02.2011 r. data wpływu) [...], wystąpili o odszkodowanie za nieruchomość położoną przy pl. [...], pochodzącą z nieruchomości hipotecznej ozn. [...]. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 20 października 2023 r., nr 759/SD/2023 po rozpatrzeniu ww. wniosku [...] orzekł o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Organ I instancji wskazał, że stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ stwierdził, że umowa sprzedaży, zawarta w dniu 21 lutego 1948 r., w Warszawie przed notariuszem [...] w formie aktu notarialnego rep. nr [...] na podstawie której [...] sprzedała [...] nieruchomość nr [...] w Warszawie składającą się z placu oraz zniszczonego skutkiem działań wojennych domu mieszkalnego wraz ze wszelkimi prawami i obowiązkami wynikającymi z dekretu, nie legitymowała - w rozumieniu prawa administracyjnego (w tym art. 28 kpa) - osób wskazanych w tej umowie, jako nabywców praw i roszczeń - w rozumieniu prawa cywilnego - do skutecznego ubiegania się o przyznanie odszkodowanie. Zdaniem organu I instancji, w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt 1 OPS 1/22, wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego do bycia stroną niniejszego postępowania. Zgodnie z ww. uchwałą materialna norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutek czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego, jest źródłem interesu prawnego leżącego u podstaw legitymacji procesowej w sprawach będących przedmiotem postępowań przed organami administracji, w tym legitymacji ukształtowanej treścią art. 28 Kpa. Dla uzyskania przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 Kpa, konieczne jest istnienie normy prawa materialnego, która łączyłaby z faktem zawarcia umowy przelewu wierzytelności skutek w postaci przypisania nabywcy wierzytelności interesu prawnego. Prezydent wyjaśnił, że warunkiem złożenia skutecznego wniosku o przyznanie odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344), powoływanej dalej jako "u.g.n." jest zgłoszenie wniosku przez poprzednich właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych, którzy zostali pozbawieni możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. Organ wskazał, że wnioskodawcy nie przedstawili żadnych dowodów na mocy których mogliby wywodzić skutki prawne do legitymacji jako strony postępowania o przyznanie odszkodowania. Odwołanie od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 20 października 2023 r. wniósł [...] zarzucając naruszenie art. 105 § 1 kpa oraz art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż wnioskodawcy nie mają interesu prawnego do bycia stroną w niniejszym postępowaniu. Strony wniosły o uchylenie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprawę Wojewoda Mazowiecki wskazał, że w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. W odniesieniu do jednego z elementów przedmiotu postępowania, jakim jest podmiot, któremu służy status strony, w związku z posiadaniem przez niego interesu prawnego w sprawie, Wojewoda wyjaśnił, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Zatem ustalenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza wskazanie przepisu prawa materialnego, na podstawie którego dany podmiot może domagać się czynności organu. Musi przy tym też istnieć bezpośredni związek między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z której wywodzony jest interes prawny. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli taką sytuację, w której podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może powołać się na przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Wojewoda Mazowiecki wskazał, że przyczyną umorzenia postępowania było uznanie przez organ pierwszej instancji, że z wnioskiem o odszkodowanie wystąpiły osoby nieposiadające przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wyjaśnił, że kwestię dotyczącą podmiotów uprawnionych do występowania z roszczeniami o ustalenie odszkodowania za nieruchomość poruszył w uchwale z 30 czerwca 2022 r., sygn. I OPS 1/22 Naczelny Sąd Administracyjny wydając uchwałę w składzie siedmiu sędziów, w której orzekł, że przelew wierzytelności odszkodowawczej z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, nie prowadzi do powstania po stronie nabywcy roszczenia odszkodowawczego (cesjonariusza) interesu prawnego w domaganiu się od organu administracji publicznej ustalenia należnego odszkodowania. Organ wskazał następnie na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2022 r. wydane w sprawach o sygn. akt: I OSK 2875/20, I OSK 2034/20, I OSK 707/20, I OSK 1717/20, w których NSA stwierdził, że nabywcy roszczeń z dekretu nie mogą być stroną postępowań reprywatyzacyjnych, ponieważ po ich stronie brak jest interesu prawnego, ponieważ przepisy dekretu warszawskiego nie normują skutków prawnych nabycia praw określonych w tym dekrecie przez osoby, które zawarły umowy przeniesienia roszczeń. Organ wyjaśnił przy tym, że powyższe wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2022 r. co prawda dotyczą praw nabywców roszczeń z tytułu art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, jednakże ich treść koresponduje i jest zgodna z uchwałą wydaną przez Naczelny Sąd Administracyjny z 30 czerwca 2022 r. odnoszącą się do praw nabywców roszczeń o ustalenie odszkodowania za nieruchomość (art. 128 u.g.n.). Zdaniem organu, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22 zapadła w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 u.g.n., to jednak brzmienie art. 215 u.g.n. pozwala wywieść skutki dla nabywców roszczeń w nim określonych takie samo, jak w omawianej uchwale. Organ podniósł również, że przepis art. 215 u.g.n. wskazuje, że osobą uprawnioną do odszkodowania za nieruchomość jest poprzedni właściciel bądź jego następca prawny. Do grona podmiotów uprawionych z art. 7 dekretu należą: właściciel gruntu, jego prawni następcy albo osoby reprezentujące jego prawa, a w niektórych przypadkach - także użytkownicy ziemi. Co oznacza, zdaniem organu, że to prawo można ustanowić na rzecz dotychczasowego właściciela, ewentualnie na rzecz jego spadkobierców, jako następców prawnych w ramach sukcesji uniwersalnej. Mając na uwadze powyższe organ doszedł do wniosku, że warunkiem podmiotowym, normy prawnej wynikającej zarówno z art. 128 u.g.n., jak i 215 u.g.n. jest to, że odszkodowanie przysługuje na rzecz osoby, która była właścicielem w chwili przejęcia/wywłaszczenia nieruchomości lub jego następcom prawnym w drodze spadkobrania bowiem roszczenie odszkodowawcze związane jest ściśle z rekompensatą skierowaną do właściciela za przejęcie nieruchomości przez podmiot publiczny. Wojewoda dodał, że w ww. wyrokach NSA podkreślono także, że źródłem interesu prawnego w prawie administracyjnym może być wyłącznie norma prawa materialnego, a interesu tego (o ile nie przewiduje tego norma prawna) nie kreuje dokonana przez podmioty czynność prawna mająca oparcie wyłącznie w prawie cywilnym (art. 509 Kodeksu cywilnego). Podkreślił, że brak spełnienia przesłanek przysługiwania interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., konsekwentnie wyklucza zastosowanie także art. 30 § 4 k.p.a. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie tylko wobec tych osób, którym można przypisać przysługiwanie interesu prawnego lub obowiązku w sposób wynikający z art. 28 k.p.a. Przepis art. 30 § 4 k.p.a. nie stanowi bowiem odrębnej, konkurencyjnej wobec art. 28 k.p.a., podstawy prawnej definiującej przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, lecz jest pochodną powołanego art. 28 k.p.a. Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało uznać zarzuty wskazane w odwołaniu, albowiem w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 215 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego, zgodnie z art. 28 k.p.a. w związku z art. 215 ust. 2 u.g.n. organ I instancji słusznie uznał, że z wnioskiem o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość objętą działaniem dekretu, wystąpiły osoby nieposiadające przymiotu strony postępowania, ponieważ uprawnionym do złożenia wniosku jest dawny właściciel lub jego spadkobierca, nie zaś osobna wywodząca swój interes prawny z czynności cywilnoprawnej w postaci nabycia roszczeń dekretowych po dniu 21 listopada 1945 r. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 25 marca 2024 r., nr 1304/2024 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...]. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z 25 marca 2024 r., nr 1304/2024. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 138 § 1 ust. 2 kpa w związku z art. 105 § 1 kpa i art. 28 § 1 kpa oraz art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej "Ustawa o gospodarcze nieruchomościami) poprzez niezasadne przyjęcie, iż skarżący nie mają interesu prawnego do bycia stroną w niniejszym postępowaniu. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że Wojewoda Mazowiecki bezkrytycznie przyjął pogląd NSA zawarty w uchwale z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22 oraz w innych przywołanych orzeczeniach, jednakże nie wziął pod uwagę, iż wszystkie przywołane orzeczenia dotyczyły art. 128 ust. 1 u.g.n. i art. 7 dekretu warszawskiego. Podnieśli, że Wojewoda Mazowiecki nie odniósł się do wskazanej przez Skarżących odmiennych przesłanek zawartych w art. 215 ust. 2 u.g.n. Zdaniem skarżących, odpowiednie stosowanie przepisów dotyczące odszkodowań za wywłaszczane nieruchomości oznacza, iż mają zastosowanie przepisy wskazujące właściwość organów, tryb postępowania i ustalania wysokości odszkodowania, natomiast nie można uznać, iż mają zastosowanie przepisy wskazujące na krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania odszkodowania, gdyż art. 128 ust. 1 u.g.n. oraz art. 215 ust. 2 u.g.n. oddzielnie wyznaczają krąg podmiotów oraz przesłanki uprawniające do otrzymania odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) powoływana dalej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegało rozstrzygnięcie organu o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego na skutek wniosku [...] z 9 lutego 2011 r. o przyznanie odszkodowania w trybie art. 215 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344, dalej jako "u.g.n.") za nieruchomość warszawską położoną przy pl. [...], pochodzącą z nieruchomości hipotecznej ozn. [...]. Przedmiotową nieruchomość stanowi aktualnie część działek ewidencyjnych nr [...] - część, nr [...] -część, nr [...] i [...] – część, nr [...] część, nr [...] – część, wszystkie z obrębu [...]. Powodem umorzenia przedmiotowego postępowania było uznanie przez organy, że wnioskodawcom nie przysługuje legitymacja do bycia jego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Potwierdzenie posiadania interesu prawnego, co skutkować będzie nabyciem uprawnień należnych stronie postępowania administracyjnego, powinno opierać się na przepisach prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Materialnoprawną podstawę roszczenia wnioskodawców stanowi art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344, dalej jako "u.g.n."), który reguluje kwestie związane z możliwością przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte dekretem. Zgodnie z jego treścią, przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. W ocenie Sądu orzekającego, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, organy obu instancji zasadnie uznały, że wnioskodawcy (podobnie jak obecnie Skarżący) inicjując postępowanie odszkodowawcze w trybie art. 215 u.g.n. nie mogli zostać uznani za strony tego postępowania w rozumieniu ww. art. 28 k.p.a., tj. za osoby "uprawnione" do otrzymania odszkodowania gdyż nie byli współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości utraconej w wyniku działania przepisów dekretu ani ich spadkobiercami, a tylko takie osoby mogły kwalifikować się jako "uprawnione" w rozumieniu art. 215 ust. 2 u.g.n. Skarżący wywodzą natomiast swoje prawa z faktu bycia spadkobiercami nabywców praw i roszczeń dekretowych na podstawie zawartej umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego z 21 lutego 1948 r. (rep. Nr 624). W niniejszej sprawie pozostaje bezsporne, że [...] sprzedała [...] nieruchomość nr [...] w Warszawie składającą się z placu oraz zniszczonego skutkiem działań wojennych domu mieszkalnego wraz z wszelkimi prawami i obowiązkami wynikającymi z dekretu. Nie budzi również sporu, że wskazana umowa nabycia praw i roszczeń dekretowych do nieruchomości warszawskiej została zawarta po wejściu w życie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., nr 50 poz. 279 dalej jako "dekret"), to jest po 21 listopada 1945 r. Zdaniem Sądu, słusznie organy obu instancji oceniły, że skarżący będący spadkobiercami nabywców praw i roszczeń dekretowych nie mogli zostać uznani za osobę "uprawnioną" do otrzymania odszkodowania wynikającego z art. 215 ust. 2 u.g.n. Nie są oni bowiem byłymi właścicielami przedmiotowej nieruchomości warszawskiej, utraconej w wyniku działania przepisów dekretu z 26 października 1945 r., ani spadkobiercami byłych właścicieli. Tylko zaś takie osoby kwalifikować należy jako "uprawnione" w rozumieniu art. 215 ust. 2 u.g.n. Wskazać należy, że potwierdzenie posiadania interesu prawnego, co skutkować będzie nabyciem uprawnień należnych stronie postępowania administracyjnego, powinno opierać się na przepisach prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny polega na możliwości zastosowania w ustalonym stanie faktycznym normy prawa materialnego do podmiotu oczekującego ochrony prawnej. Zatem ustalenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza wskazanie przepisu prawa materialnego, na podstawie którego dany podmiot może domagać się czynności organu. Musi przy tym też istnieć bezpośredni związek między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z której wywodzony jest interes prawny. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli taką sytuację, w której podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może powołać się na przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. W ocenie Sądu, słusznie zatem organy stwierdziły, że nie istnieje norma prawa materialnego kreująca po stronie skarżących przymiot strony przedmiotowego postępowania administracyjnego. Swoje prawa skarżący wywodzą z faktu bycia spadkobiercami nabywcy roszczeń dekretowych, który na podstawie umowy notarialnej zawartej w dniu 21 lutego 1948 r. nabył przedmiotową nieruchomość wraz z wszelkimi prawami i obowiązkami wynikającymi z dekretu. Sposób rozumienia art. 215 ust. 2 u.g.n. zaprezentowany przez Prezydenta m.st. Warszawy i Wojewodę Mazowieckiego znajduje potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej jako: "NSA" z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22, w której stwierdzono, że źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego. NSA przesądził, że "z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, z późn. zm.), której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.)". Wskazać należy, że skutki czynności prawnej dokonanej przez podmioty prawa cywilnego samoistnie nie stanowią więc źródła interesu prawnego w sferze prawa administracyjnego. Takie źródło mogą stanowić tylko wtedy, gdy istnieje norma prawna nawiązująca w swojej treści do takich aktów i czynności ze sfery prawa cywilnego. Dla uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., konieczne jest zatem istnienie normy prawa materialnego, która łączyłaby z faktem podjęcia czynności cywilnej skutek w postaci przypisania stronom takiego działania interesu prawnego w sferze prawnoadministracyjnej. Sens tej uchwały odnosi się do zanegowania przez NSA umownego, a więc za zgodą stron, przeniesienia określonych praw, aby w ten sposób uzyskać przymiot strony postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy przepisy prawa materialnego właściwe dla danego typu sprawy administracyjnej, nie kwalifikują nabywcy praw jako strony postępowania administracyjnego. NSA uznał, że umowa cywilnoprawna nie może modyfikować ustawowo określonego podmiotowego zakresu uprawnień unormowanych w przepisie prawa materialnego. Zakres tych uprawnień nie może być wynikiem zgodnych oświadczeń woli stron tej umowy. Skoro ustawodawca zadeklarował w przepisach prawa zrekompensowanie właścicielom gruntów warszawskich pozbawienia ich prawa własności przyznaniem określonych praw pochodnych, to podmioty tego uprawnienia nie mogą w wyniku własnej woli zmienić woli prawodawcy i wskazać innego adresata tego uprawnienia. Należy bowiem odróżnić dopuszczalność wyrażania swojej woli w umowach cywilnoprawnych (co w sferze prawa cywilnego może być poddane ochronie prawnej) od niedopuszczalności przypisywania takim umowom skutków modyfikujących normatywną podmiotowość uprawnienia określonego w przepisie prawa materialnego. Czym innym jest bowiem swoboda zawierania umów w prawie cywilnym, a czym innym jest skonkretyzowanie uprawnień w sferze prawa administracyjnego i przypisanie tych uprawnień przez prawodawcę konkretnie określonym podmiotom. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego, że "art. 128 ust. 1 u.g.n. i art. 215 ust. 2 u.g.n. oddzielnie wyznaczają krąg podmiotów oraz przesłanki uprawniające do otrzymania odszkodowania" zaznaczyć należy, że pomimo, iż uchwała z 30 czerwca 2022 r., ta została podjęta w sprawie o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, to ma charakter uniwersalny. Argumentacja zawarta w tej uchwale dotyczy bowiem wykładni pojęcia interesu prawnego zawartego w art. 28 k.p.a., mającego zastosowanie w każdej sprawie administracyjnej, w tym także w sprawie o przyznanie odszkodowania za grunt warszawski przejęty na podstawie dekretu. Przepis ten bowiem stanowi normatywny punkt odniesienia do identyfikowania stron postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 7 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 1363/21; wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 319/20). Uchwała ta w różnych sprawach z zakresu nieruchomości jest traktowana jako kierunkowa wypowiedź orzecznictwa sądowego w kwestii posiadania interesu prawnego do bycia stroną postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 22 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 387/20; wyrok NSA z 5 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 3099/19; wyrok NSA z 10 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 267/22; wyrok NSA z 7 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 1363/210). Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach z zakresu odszkodowań za przejęcie przez Państwo gruntów warszawskich nakazuje uwzględnianie poglądów wyrażonych w uchwale o sygn. akt I OPS 1/22 przy ponownym rozpoznaniu sprawy (por. np. wyrok NSA z 28 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 3087/19). Wskazać należy, że stanowisko zawarte w powyższej uchwale wiąże także na zasadzie art. 269 § 1 ustawy p.p.s.a. wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne, w tym sąd orzekający w niniejszej sprawie, powinny je respektować. W konsekwencji powyższego przyjąć za NSA należy, że osoby, które nabyły od byłego właściciela – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – prawa i roszczenia przewidziane w dekrecie, nie mogą być uznane za stronę legitymowaną do skutecznego zainicjowania postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania odszkodowania w oparciu o art. 215 ust. 2 u.g.n. Tym bardziej spadkobiercy nabywców praw i roszczeń dekretowych, czyli Skarżący, w świetle przywołanej wyżej uchwały NSA nie mogą być legitymowani do złożenia takiego wniosku. Podkreślić należy, że brak spełnienia w niniejszej sprawie przesłanek przysługiwania interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., konsekwentnie wyklucza zastosowanie także art. 30 § 4 k.p.a. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie tylko wobec tych osób, którym można przypisać przysługiwanie interesu prawnego lub obowiązku w sposób wynikający z art. 28 k.p.a. Przepis art. 30 § 4 k.p.a. nie stanowi bowiem odrębnej, konkurencyjnej wobec art. 28 k.p.a., podstawy prawnej definiującej przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, lecz jest pochodną powołanego art. 28 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 6 października 2022 r. sygn. akt I OSK 999/21; z 6 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1578/21). W kontekście zarzutów skargi wyjaśnić należy, że z przepisów Działu III Rozdziału 5 u.g.n. dotyczących odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości (art. 128 ust. 1 i 4, art. 131 ust. 1) wynika, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania za wywłaszczenie (nie chodzi o osobę uprawnioną do wszczęcia postępowania o odszkodowanie) jest osoba wywłaszczona, tj. właściciel nieruchomości, czy jej użytkownik wieczysty albo osoba posiadająca inne prawa rzeczowe do nieruchomości – a więc podmioty bezpośrednio poszkodowane dokonanym wbrew ich woli wywłaszczeniem. Podmiotowość administracyjnoprawną w sprawie o odszkodowanie mają także spadkobiercy osoby, która została wywłaszczona poprzez pozbawienie albo ograniczenie jej praw (art. 132 ust. 1c i 3a u.g.n.). Takie stanowisko potwierdza też treść art. 217 ust. 1 u.g.n., który ma zastosowanie w sprawach z zakresu gruntów warszawskich. Za stanowiskiem, że szersze pojęcie "następcy prawnego" użyte w art. 215 u.g.n. odpowiada, w odniesieniu do osób fizycznych, pojęciu "spadkobierca" przemawia również to, że w przepisach przejściowych zawartych w Dziale VII Rozdziale 1 u.g.n. ustawodawca traktuje zamiennie oba te pojęcia raz używając pojęcia następca prawny (art. 211 ust. 1, art. 214 ust. 1 i 4, art. 214b ust. 2a, art. 215 u.g.n.), a w innych przypadkach pojęcia spadkobierca (art. 209a ust. 2, art. 217 u.g.n.). A zatem, przepisy o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości nie wskazują, jako jednej ze stron postępowania odszkodowawczego w rozumieniu art. 28 k.p.a., nabywcy praw i roszczeń do odszkodowania od osoby uprawnionej. Podnieść także należy, że w dniu 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OPS 1/23, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów, odnośnie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, w której stwierdził że "Stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, ze zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu." W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu umowa nabycia praw i roszczeń dekretowych nie stanowi normatywnego źródła interesu prawnego w byciu stroną uprawnioną do uzyskania prawa do gruntu warszawskiego w postępowaniu administracyjnym. Umowa ta kształtuje bowiem stosunki prawne pomiędzy jej stronami poza postępowaniem administracyjnym, a w szczególności po zakończeniu postępowania prowadzonego na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, wydaniem stosownej decyzji. Majątkowy charakter wierzytelności dekretowej określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu nie został jednak przez NSA zakwestionowany. Wierzytelność ta, w powołanym art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, doznaje jednak podmiotowego ograniczenia w postępowaniu administracyjnym służącym wydaniu decyzji o przyznaniu prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej tylko byłemu właścicielowi, jako dotkniętemu skutkami dekretu warszawskiego. Wierzytelność wynikająca z art. 7 ust. 1 dekretu, zdaniem NSA, była prawem podmiotowym, ale takim, którego beneficjent został oznaczony co do tożsamości przez użycie w dekrecie sformułowania "na rzecz dotychczasowego właściciela". Ustawodawca dekretowy w sposób wyraźny zastrzegł bowiem, że prawa do gruntu w zamian za utraconą własność nieruchomości przyznawane będą wyłącznie na rzecz dotychczasowego właściciela. Treścią zaś roszczenia była możność żądania (wnioskowania) od gminy m. st. Warszawy przyznania tych praw wprawdzie przez wymienione w art. 7 ust. 1 dekretu osoby, ale beneficjentem takiego żądania, jako wierzyciel, był – jak podkreślił NSA – ex lege wyłącznie dotychczasowy właściciel, a nie inne osoby uprawnione jedynie do złożenia wniosku. Stąd też, jak wyjaśnił to NSA, krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania prawa do gruntu na podstawie powołanego przepisu był ograniczony dekretowo, tj. przez samego dekretowego ustawodawcę, do "dotychczasowego właściciela", ewentualnie jego sukcesorów w drodze spadkobrania. Co istotne, w uchwale z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OPS 1/23 NSA odwołał się także do treści uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22 oraz zawartego w niej uzasadnienie, podzielając je w pełni. NSA wyjaśnił przy tym, że nie ma znaczenia, że powołana uchwała (I OPS 1/22) została podjęta w sprawie odszkodowawczej, unormowanej przepisami innej ustawy, a nie dekretem warszawskim. Argumentacja zawarta w tej uchwale dotyczy bowiem, jak wskazał NSA, wykładni pojęcia "interesu prawnego" zawartego w art. 28 k.p.a., mającego zastosowanie w każdej sprawie administracyjnej, w tym także w sprawie przyznania praw na podstawie dekretu, ponieważ przepis ten stanowi normatywny punkt odniesienia do identyfikowania stron postępowania administracyjnego. W świetle powołanej uchwały czynność prawna ze sfery prawa cywilnego może być źródłem interesu prawnego w prawie administracyjnym i w konsekwencji tego uzyskania uprawnienia normowanego tym prawem tylko wtedy, gdy ustawodawca dopuścił w prawie administracyjnym taki skutek materialnoprawny czynności cywilnoprawnej. Jak zauważył NSA, takiej normy materialnoprawnej dekret warszawski jednak nie zawiera. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że umowa notarialna z 21 lutego 1948 r., rep. Nr 642 nie uprawnia – w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. – Skarżących (lub ich poprzedników prawnych), jako nabywców praw i roszczeń dekretowych do nieruchomości warszawskiej położonej przy pl. [...] do skutecznego ubiegania się o przyznanie odszkodowania. Z tych przyczyn umorzenie postępowania wszczętego na skutek wniosku spadkobierców nabywcy roszczeń i praw dekretowych nie narusza prawa, o czym na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. orzekł Prezydent m. st. Warszawy. Nie naruszyła go zatem również decyzja Wojewody Mazowieckiego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Postępowanie administracyjne, zgodnie z zasadą skargowości, może być wszczęte jedynie na wniosek strony, czyli osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zatem w przypadku, gdy postępowanie zostało wszczęte na wniosek podmiotu nieuprawnionego, zachodzi bezprzedmiotowość postępowania uzasadniająca jego umorzenie na podstawie art 105 § 1 k.p.a., co miało miejsce w niniejszej sprawie. Tym samym podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonych rozstrzygnięć. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) orzekł jak w sentencji.