I OSK 267/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.E. działającej jako wykonawca testamentu E.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 728/20 w sprawie ze skargi M.M. i A.E. działającej jako wykonawca testamentu E.H. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 111/13 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 728/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.M. i A.E., będącej wykonawcą testamentu E.H. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 października 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 111/13, oddalił skargę A.E., działającej jako wykonawca testamentu E.H.; ze skargi M.M. wymierzył Prezydentowi m. st. Warszawy grzywnę w wysokości 8000 (ośmiu tysięcy) złotych; stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznał od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz M.M. sumę pieniężną w kwocie 4000 (czterech tysięcy) złotych; zasądził od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz M.M. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.E. działającej w niniejszej sprawie jako wykonawca testamentu E.H.. Sąd I instancji wyjaśnił, że status prawno-procesowy A.E. (wykonawcy testamentu według prawa australijskiego- executor), potwierdził Sąd Okręgowy w [...] w prawomocnym postanowieniu z [...] lipca 2017 r. sygn. akt [...], którego uwierzytelniona kopia znajduje się w aktach sądowych. Z powyższego prawomocnego postanowienia sądu powszechnego wynika skuteczność zakwalifikowania A.E. jako wykonawcy testamentu na gruncie prawa polskiego. A.E. na obszarze Polski ma więc uprawnienia tożsame uprawnieniom polskiego wykonawcy testamentu. Prawomocne postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z [...] lipca 2017 r. sygn. akt [...] orzekające o uznaniu na obszarze Polski (z wyłączeniem nieruchomości położonych w Polsce) orzeczenia Sądu Najwyższego Australii Południowej Wydziału Spraw Testamentowych z 12 maja 2016 r. potwierdza także to, że na gruncie prawa polskiego skuteczne jest orzeczenie sądu zagranicznego potwierdzające, że [...] kwietnia 2016 r. ostatnia wola i Testament E.H. została udowodniona przez A.E. jako wykonawcy testamentu wskazanego w ostatniej woli. W ocenie Sądu I instancji z prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z [...] lipca 2017 r. sygn. akt [...], poza zakwalifikowaniem A.E. jako wykonawcy testamentu E.H., nie wynika jaki charakter na gruncie prawa polskiego ma orzeczenie sądu australijskiego z [...] maja 2016 r. Nie wiadomo, czy orzeczenie to potwierdza legalność i ważność testamentu E.H. według prawa australijskiego i ma charakter jedynie rejestracyjny. Nie wiadomo, czy orzeczenie sądu australijskiego kończy postępowanie będące odpowiednikiem polskiego postępowania o stwierdzenie nabycia spadku, czy kończy postępowanie będące odpowiednikiem polskiej procedury ogłoszenia testamentu. Orzeczenie sądu australijskiego pochodzi z obszaru kultury prawnej common law, a zatem instytucje australijskiego prawa spadkowego mogą nie pokrywać się z instytucjami polskiego prawa spadkowego. Na etapie wniesienia skargi A.E. nie złożyła prawomocnego postanowienia sądu polskiego uznającego skuteczność na obszarze Polski orzeczenia sądu państwa obcego (art. 1148 kpc), które stwierdzałoby, że A.E. jako spadkobierca nabyła na mocy testamentu w określonej dacie spadek po E.H. Zatem w niniejszej sprawie Sąd nie mógł potraktować skarżącej A.E. jako spadkobiercy E.H. zmarłej w 1999 r. bowiem skarżąca .E. tej okoliczności nie wykazała na podstawie dowodu z dokumentu (prawomocnego orzeczenia sądowego). Sąd I instancji przyjął, za pełnomocnikiem skarżącej, że A.E. wniosła skargę jako wykonawca testamentu E.H. Pełnomocnik skarżącej tak samo określił w sprawie sądowej pozycję prawno-procesową A.E. w piśmie z [...] stycznia 2021 r. Zdaniem Sądu I instancji A.E., działająca jako wykonawca testamentu E.H., nie miała własnego interesu prawnego we wniesieniu skargi, o którym mowa w art. 50 ppsa. Zgodnie z tym przepisem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Sąd wyjaśnił, że przepisy ppsa lub innych ustaw nie przyznają wykonawcy testamentu prawa do wniesienia skargi. Ppsa w swoich przepisach nie wspomina o takim podmiocie jak wykonawca testamentu. Wykonawca testamentu nie jest bowiem następcą prawnym zmarłej osoby fizycznej i w związku z tym nabywcą jej uprawnień materialnoprawnych. Z art. 128 § 1 pkt 1 i § 2 ppsa wynika, że w przypadku śmierci osoby fizycznej (niepozostawiającej przedsiębiorstwa w spadku) w jej prawa w postępowaniu sądowoadministracyjnym wchodzi następca prawny (spadkobierca) albo jej prawa reprezentuje kurator spadku (w przypadku spadku nieobjętego). Według stanowiska zaprezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 11 lipca 2018 r. sygn. akt I OZ 648/18 w świetle art. 988 § 2 Kodeksu cywilnego wykonawca testamentu może pozywać i być pozywany w sprawach wynikających z zarządu spadkiem, jego zorganizowaną częścią lub oznaczonym składnikiem. Może również pozywać w sprawach o prawa należące do spadku i być pozwany w sprawach o długi spadkowe. NSA uznał, że z powyższego przepisu nie można wywieść legitymacji wykonawcy testamentu do wstąpienia w miejsce zmarłej skarżącej do postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd I instancji powołał również się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2019r. sygn. akt I OSK 2478/18, że w skład spadku wchodzą prawa i obowiązki przysługujące realnie osobie zmarłej w dniu jej śmierci i tylko w tych ramach wykonawca testamentu może wykonywać swoje uprawnienia i obowiązki, o których mowa w art. 988 § 1 i 2 kc. Prawa i obowiązki wykonawcy testamentu odniesione zostały do sfery prawa prywatnego, tj. może on pozywać i być pozywanym, z czego nie można wyprowadzić wniosku, iż może inicjować postępowanie administracyjne i pełnić w nim rolę strony w miejsce spadkobierców. Rolą wykonawcy testamentu jest tym samym wykonanie konkretnych rozporządzeń testamentu będących przejawem woli testatora. Rolą wykonawcy nie może zaś być poszukiwanie, czy też pozyskiwanie nowych praw, które nie przysługiwały testatorowi w chwili śmierci i którymi ten z oczywistych względów nie mógł rozporządzić w swoim testamencie, a tym samym nie mógł wyznaczyć tym sposobem zakresu obowiązków wykonawcy testamentu. Zdaniem NSA z art. 128 § 1 pkt 1 ppsa nie wynika legitymacja wykonawcy testamentu do wstąpienia w miejsce zmarłej skarżącej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie bowiem z załączonej do skargi dokumentacji wynika, że zmarła w 1999 r. E.H. pozostawiła testament opatrzony datą [...] czerwca 1985 r. W tej dacie nie mogła rozporządzić w testamencie roszczeniem o odszkodowanie za przejęty przez Państwo grunt warszawski, skoro postępowanie odszkodowawcze uruchomiła dopiero w 1988 r. K.M. zgłaszając w swoim imieniu (jako spadkobierca innych przeddekretowych współwłaścicieli nieruchomości warszawskiej) wniosek o odszkodowanie za nieruchomość hipoteczną nr [...] lit. [...]. E.H. (z oczywistych względów) nie mogła rozporządzić prawem do udziału w postępowaniu odszkodowawczym. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 151 ppsa (pkt 1 sentencji wyroku) oraz art. 154 § 1, 2, 6 i 7 (pkt 2 i 3 sentencji wyroku) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. Sąd I instancji nie orzekał o kosztach postępowania na rzecz A.E. z uwagi na oddalenie jej skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A.E., działająca jako wykonawca testamentu E.H. Wyrok zaskarżono w części. W zakresie punktu 1 wyroku w całości, w zakresie punku 5 w części w jakiej nie zasądzono od prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz skarżącej kwoty 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wydanie wyroku z naruszeniem - przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842- dalej " Ustawa COVID") przez niewłaściwe zastosowanie w wyniku braku należytej kontroli obowiązku wykonania prawomocnego wyroku sądu administracyjnego przez Prezydenta m.st Warszawa w przedmiocie bezczynności, na skutek bezzasadnego zakwestionowania legitymacji skargowej A.E. jako wykonawcy testamentu E.H., co spowodowało oddalenie skargi, podczas gdy stosownie do art. 154 § 1, 2, 6 i 7 p.p.s.a. powinno dojść do wymierzenia Prezydentowi m.st. Warszawa grzywny, stwierdzenia że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawa miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa oraz przyznania od Prezydenta m.st. Warszawa na rzecz A.E. jako wykonawcy testamentu E.H. sumy pieniężnej, w wyniku: a) wadliwego odczytania statusu prawno - procesowego A.E. (excutora testamentu według prawa australijskiego), skutecznego na terenie Polski na gruncie prawa polskiego na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., sygn. [...], podczas gdy powyższe orzeczenie legitymuje w ujęciu art. 50 § 1 p.p.s.a. A.E. do podejmowania działań przed sądem administracyjnym w imieniu spadku po E.H. stosownie do przepisów art. 34 w zw. z art. 2 § 1 ustawy z dnia 12 listopada 1965 r. - Prawo prywatne międzynarodowe (Dz. U. Nr 46, poz. 290, z 1995 r. Nr 83, poz. 417 oraz z 1999 r. Nr 52, poz. 532 - dalej p.p.m. b) bezzasadnego uznania, iż na etapie wniesienia skargi A.E. była zobowiązana do złożenia prawomocnego postanowienia sądu polskiego uznającego skuteczność na obszarze Polski orzeczenia sądu państwa obcego (art. 1148 k.p.c.), które stwierdzałoby, że A.E. jako spadkobierca nabyła na mocy testamentu w określonej dacie spadek po E.H., podczas gdy przepisy p.p.m. oraz australijskiego prawa spadkowego (materialnego) przyznają excutorowi testamentu, prawa do wniesienia skargi w ujęciu art. 50 § 1 p.p.s.a, pomimo że jest on właścicielem (dysponentem) masy spadkowej do momentu przekazania go spadkobiercom, nie zaś następcą prawnym zmarłej osoby fizycznej; 2. art. 133 § 1 p.p.s.a w w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., przez wydanie wyroku pomimo niewyjaśniania zarówno przez Prezydenta m.st. Warszawa jak i sąd administracyjny pierwszej instancji, łącznika określającego prawo materialne spadkowego obowiązującego w dacie śmierci E.H., nie posiadającej obywatelstwa polskiego, które powinno być zastosowane na podstawie art. 34 ustawy z dnia 12 listopada 1965 r. - Prawo prywatne międzynarodowe (Dz. U. Nr 46, poz. 290, z 1995 r. Nr 83, poz. 417 oraz z 1999 r. Nr 52, poz. 532 - dalej p.p.m), a zatem podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia kontrolę zaskarżonego wyroku w trybie instancyjnym oraz prześledzenie ciągu rozumowania sądu pierwszej instancji. - prawa materialnego tj. art. 988 § 1 i 2 k.c. w zw. z art. 922 § 1 i 2 k.c. w zw. z art. 924 k.c. w w zw. z art. 34 w zw. z art. 2 § 1 ustawy z dnia 12 listopada 1965r. - Prawo prywatne międzynarodowe (Dz. U. Nr 46, poz. 290, z 1995 r. Nr 83, poz. 417 oraz z 1999 r. Nr 52, poz. 532 - dalej p.p.m) w zw. z art. 45 Prawo Administracji Australii Południowej, Ustawa spadkowa z 1919 w zw. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115 poz. 741 - dalej u.g.n) przez jego niewłaściwe zastosowanie polegającą na bezzasadnym przyjęciu, iż istnieje tożsamość uprawnień wynikającej z konstrukcji egzekutora (executora) testamentu na podstawie australijskiego prawa materialnego a konstrukcja wykonawcy testamentu na podstawie polskiego prawa materialnego spadkowego, podczas gdy powyższe instytucje są całkowicie odmienne albowiem na podstawie ustawy Prawo Administracji Australii Południowej, Ustawa spadkowa z 1919 wynika, że w świetle prawa spadkowego obowiązującego w Australii Południowej właścicielem masy spadkowej po śmierci spadkodawcy staje się wykonawca (executor) lub administrator spadku, który rozporządza nim do momentu przekazania go spadkobiercom, zaś spadkobierca nie nabywa praw do spadku do momentu otrzymania całego swojego udziału w masie spadkowej, a prawo przewiduje sporządzenia pisma w postaci dokumentu uprawniającego do spadku, a jedynie informację o zakończeniu procesu zarządzania majątkiem po zmarłym i rozliczenie poprzez przekazanie czeków opiewających na kwotę pozostałą po spieniężeniu masy spadkowej. co w konsekwencji powoduje, że A.E. (executor testamentu według prawa australijskiego), na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., sygn. [...], jest uprawniona do podejmowania na terenie Polski wszystkich czynności jak właściciel i zarządca spadku po E.H., a zatem jest legitymowana do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym dotyczącym ustalenia i przyznania odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. oraz składania skarg na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawa. Na podstawie art. 179a p.p.s.a. z uwagi na oczywistą zasadność skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zaskarżonej części; oraz ze skargi A.E.- działającej jako wykonawca testamentu E.H. wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w wysokości 8000 (osiem tysięcy) złotych; stwierdzenie że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa; przyznanie od Prezydenta m.st. Warszawa na rzecz A.E. - działającej jako wykonawca testamentu E.H. sumy pieniężnej w kwocie 4000 (cztery tysiące) złotych; zasądzenie od Prezydenta m st. Warszawy na rzecz A.E. - działającej jako wykonawca testamentu E.H. kwoty 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; zasądzenie od Prezydenta m.st. Warszawa na rzecz A.E. - działającej jako wykonawca testamentu E.H. kosztów postępowania sądowego według norm przypisanych prawem w postępowaniu kasacyjnym. Na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniosła o uchylenie Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 maja 2021 r., sygn. I SA/Wa 728/20 w zaskarżonej części oraz zasądzenie od Prezydenta m.st. Warszawa na rzecz A.E. - działającej jako wykonawca testamentu E.H. kosztów postępowania sądowego według norm przypisanych prawem w postępowaniu kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Zawarte w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą w istocie kwestii posiadania przymiotu strony przez następców prawnych wywłaszczonego właściciela nieruchomości, czyli wykładni art. 28 K.p.a. i użytego w nim określenia strony w postępowaniu administracyjnym, a ściślej w postępowaniu odszkodowawczym, mającym swoje umocowanie w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Źródłem sporu jest zatem kwestia dotycząca legitymacji skarżącej kasacyjnie do żądania podjęcia czynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] lit. [...], stanowiącej uprzednio własność I.L., M.M. oraz E.J., objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i która to nieruchomość, na podstawie art. 1 tego dekretu przeszła na własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) na własność Skarbu Państwa. Wnioskiem z [...] grudnia 1988 r. K.M. następca prawny przeddekretowych właścicieli (na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] lipca 1980 r. sygn. akt [...] i z dnia [...] kwietnia 1978 r. sygn. akt [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] maja 1987 r. sygn. akt [...]) złożyła wniosek o przyznanie w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), odszkodowania za grunt przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z 5 maja 1992 r. nr 8/92 Naczelnik Dzielnicy Warszawa-Wola odmówił przyznania odszkodowania z tytułu przejęcia na własność Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomość, która decyzją z 10 lipca 1992 r. nr 455/92 Wojewody Warszawskiego została uchylona a sprawa odszkodowania została przekazana do ponownego rozpoznania. W związku z powyższym postanowieniem z 23 listopada 2012 r. nr 163/GK/DW/2012 Prezydent m.st. Warszawy zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku M.M., K.M. i E.H. o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Wojewodę Mazowieckiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z 27 maja 1960 r. nr GT-III-II-6/0/68/60 w części stanowiącej własność Skarbu Państwa, tj. cz. dz. ew. nr [...] z obrębu [...] oraz [...] i [...] z obrębu [...]. Następnie na skutek zażalenia postanowieniem z 19 lipca 2013 r. nr 790/2013 Wojewoda Mazowiecki uchylił ww. postanowienie Prezydenta z 23 listopada 2012 r. i nakazał organowi pierwszej instancji podjęcie czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Z akt nie wynika, aby czynności te zostały podjęte do dnia wydania wyroku przez Sąd I instancji. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej ujęte powyżej zmierzały do wykazania, że skarżąca kasacyjnie posiadała prawo do dochodzenia roszczenia odszkodowawczego z uwagi na swój status wykonawcy testamentu wg prawa australijskiego na mocy którego skarżąca kasacyjnie stała się właścicielką spadku po E.H. Stanowisko to jest niezasadne i nie ma umocowania na gruncie polskiego prawa administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy postępowanie objęte skargą na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie toczyło się na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zgodnie z wnioskiem osoby uprawnionej. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, który podziela sąd w składzie orzekającym, że przepis ten ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, co nakazuje jego ścisłą wykładnię. Omawiany przepis, przesądza zatem, że chodzi o zaspokojenie roszczeń tylko tych poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych, którzy spełniają wszystkie wymienione w powołanej normie przesłanki. Niespełnienie którejkolwiek z powyższych przesłanek powoduje brak podstaw do przyznania odszkodowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1041/07, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1421/16, wyrok WSA w Warszawie z 18 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1041/07). Stroną tego postępowania w znaczeniu materialnym może być zatem wyłącznie osoba, której służyło prawo własności gruntu bądź jego następca prawny. W tym zakresie, należy podzielić stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22, w której podsumowując dotychczasowy wieloletni dorobek doktryny i judykatury stwierdzono, że: "Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego.". Nie ma przy tym znaczenia, że powołana uchwała została podjęta w sprawie odszkodowawczej, unormowanej przepisami innej ustawy, a nie dekretem warszawskim. Argumentacja zawarta w tej uchwale dotyczy bowiem wykładni pojęcia interesu prawnego zawartego w art. 28 kpa, mającego zastosowanie w każdej sprawie administracyjnej, w tym także w sprawie przyznania praw na podstawie dekretu warszawskiego oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ przepis ten stanowi normatywny punkt odniesienia do identyfikowania stron postępowania administracyjnego. Cytowany przepis - w niniejszej sprawie - należy zatem odczytywać przede wszystkim w związku z 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego określających podmiotowy zakres przyznania odszkodowania dotychczasowemu właścicielowi. Za uprawnionych do uzyskania praw określonych w dekrecie warszawskim uznaje się zatem nie tylko byłych właścicieli gruntów warszawskich, ale także ich następców prawnych, identyfikowanych w pierwszej kolejności przez pryzmat przepisów procedury administracyjnej normujących przymiot strony postępowania administracyjnego, skoro przyznanie praw wywodzących się z dekretu warszawskiego następuje w procedurze administracyjnej. W art. 28 kpa nie zdefiniowano pojęcia interesu prawnego i obowiązku. Nie sposób zatem ustalić normatywną treść tych pojęć w drodze literalnej wykładni. Sięgając natomiast do dotychczasowego dorobku judykatury, pojęcie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa od początku kształtowania się orzecznictwa współczesnych sądów administracyjnych, tj. od 1980 r., było utożsamiane z istnieniem powszechnie obowiązującej normy administracyjnego prawa materialnego, z której taki interes powinien wynikać. W wyroku NSA z 29 stycznia 1991 r., sygn. akt IV SA 972/90, ONSA z 1991 Nr 3-4, poz. 52, wielokrotnie przywoływanym w orzecznictwie, wskazano, że: "Według tego przepisu [tj. art. 28 kpa] decydującym kryterium uznania określonego podmiotu za stronę jest występowanie albo interesu prawnego, albo obowiązku prawnego. O tym zaś, czy interes lub obowiązek mają charakter prawny, czy tylko faktyczny, przesądza z kolei treść przepisów prawa materialnego. Chodzi przy tym o takie przepisy prawa materialnego, z których dla konkretnego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu administracyjnym.". Z kolei w wyroku NSA z 15 kwietnia 1993 r., sygn. akt I SA 1719/92, wskazano, że: "Interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania.". W wyroku NSA z 30 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 629/97, wskazano, że: "Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje.". Treść czynności prawnej nie kreuje norm prawnych powszechnie obowiązujących, nie czyni bowiem z tej czynności normy prawnej. Natomiast normy materialne prawa administracyjnego kreują opisane w nich uprawnienia i obowiązki niezależnie od woli adresatów tych norm. Od woli adresatów norm materialnych prawa administracyjnego może co najwyżej zależeć skorzystanie z uprawnień określonych w tych normach, ale już poddanie się obowiązkom wynikającym z tych norm jest niezależne od woli ich adresatów i następuje w sposób także wymuszony. Skutki czynności prawnej dokonanej przez podmioty prawa cywilnego samoistnie nie stanowią więc źródła interesu prawnego w sferze prawa administracyjnego. Takie źródło mogą stanowić tylko wtedy, gdy istnieje norma prawna nawiązująca w swojej treści do takich aktów i czynności ze sfery prawa cywilnego. Dla uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 kpa, konieczne jest zatem istnienie normy prawa materialnego, która łączyłaby z faktem podjęcia czynności cywilnej skutek w postaci przypisania stronom takiej działania interesu prawnego w sferze prawnoadministracyjnej. W rozpatrywanej sprawie, jak prawidłowo uznał sąd I instancji, przepisy zarówno dekretu warszawskiego, jak i ustawy o gospodarce nieruchomościami nie kreują normy materialnoprawnej przypisującej innym podmiotom niż właściciel i jego następca prawny interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie tego dekretu w celu przyznania praw określonych w tym dekrecie. Takiej normy materialnoprawnej, mającej zastosowanie do dekretu warszawskiego, nie kreują także inne akty prawne. Norma taka nie wynika również z przepisów prawa cywilnego. W związku z powyższym, nie są zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje bowiem skutków prawnych powołania wykonawcy testamentu według prawa australijskiego. Nie ma znaczenia również fakt, że osoba ta nabyła czasowo własność spadku. Wykonawca testamentu nie jest następcą prawnym osoby uprawnionej. Wg przepisów powołanych w zarzucie skarżąca kasacyjnie została powołana celem zadysponowania majątkiem zgodnie z instrukcjami danymi przez powierzającego. Powiernik jest więc właścicielem majątku, lecz nie wolno mu nim rozporządzać inaczej niż na rzecz wskazanych przez powierzającego uprawnionych i zgodnie z wolą powierzającego. Skro zatem, jak wskazywał to w uzasadnieniu Sąd I instancji, A.E. nie złożyła prawomocnego postanowienia sądu polskiego, które stwierdzałoby, że A.E. jako spadkobierca nabyła na mocy testamentu w określonej dacie spadek po E.H., to nie można było jej przypisać praw strony, o których jest mowa w art. 50 p.p.s.a. A.E., działająca jako wykonawca testamentu E.H., nie miała bowiem własnego interesu prawnego wywodzącego się z prawa administracyjnego we wniesieniu skargi. Nie należy ona również do kręgu osób uprawnionych do wniesienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony we wspomnianym wyżej wyroku Naczelne Sądu Administracyjne z 26 czerwca 2019r. sygn. akt I OSK 2478/18. przywołany również w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Ty samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu wypada wskazać, iż naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 - 60; wyrok NSA z dnia 11 maja 2021 r., III OSK 3627/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Jednocześnie należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2021 r., II GSK 1158/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei, zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W skardze kasacyjnej nie wskazano na tego rodzaju wadliwość, co zresztą nie miałoby potwierdzenia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z którego jasno wynika podstawa faktyczna i prawna wyrokowania. Natomiast ewentualne wady uzasadnienia w postaci nierozwinięcia określonej argumentacji, w tym odnoszącej się do zarzutów skargi, nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. lecz może być skutkiem błędnej wykładni lub nieprawidłowego zastosowania określonych przepisów prawa, które autor kasacji, będący profesjonalistą, winien przytoczyć w podstawach kasacyjnych. Tym samym zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należy za chybiony. Zob. też wyrok NSA sygn. akt I OSK 62/21. Wobec powyższego uznać należy, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił w całości od zasądzenia od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego