III OSK 3627/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 421/20 w sprawie ze sprzeciwu R. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 421/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." oddalił sprzeciw R. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów. W ocenie Sądu pierwszej instancji sprzeciw był bezzasadny. Jakkolwiek nie wszystkie argumenty SKO w L. były trafne, to organ ten prawidłowo zastosował art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej zwanej "k.p.a.". Słusznie organ odwoławczy doszedł do wniosku, że organ I instancji w istocie nie poczynił wiarygodnych ustaleń w kwestii ilości i rodzaju zgromadzonego na spornych działkach materiału. Ponadto WSA w Lublinie uznał, że organ I instancji, pomimo otrzymania dokumentów z Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, pominął kwestię wykopania stawu na działkach. Organ ten nie ustalił także ilości, składu i źródeł pochodzenia materiału zgromadzonego na spornych działkach, co uprawniało SKO w L. do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast w ocenie Sądu pierwszej instancji zbędne były rozważania SKO na temat konieczności prowadzenia postępowania w trybie przepisów Prawa wodnego, ponieważ jest to przedmiot odrębnej sprawy administracyjnej, choć powiązanej od strony faktycznej. Skargę kasacyjną złożył R. M., zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 2 pkt 3 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 w zw. z art. 26 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. (Dz.U. 2020.797) przez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że: aa) do wydania decyzji o obowiązku usunięcia odpadów w trybie art. 26 ustawy o odpadach wymagane jest ustalenie przez organ składu, ilości, pochodzenia gleby a także jej przeznaczenia, w sytuacji gdy zastosowanie art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach wymaga spełnienia wszystkich przesłanek tam określonych łącznie, a brak udowodnienia przez posiadacza gleby i innych materiałów wydobytych na danej działce ich przeznaczenia na cele budowlane na tej działce wyłącza obowiązek dalszego prowadzenia postępowania dowodowego przez organ w w/w zakresie i daje podstawy do przyjęcia, że taka gleba jest odpadem, który musi być usunięty; ab) oświadczenie posiadacza gleby i innych materiałów, o których mowa w art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach o ich przeznaczeniu na cele budowlane rodzi domniemanie prawdziwości tych twierdzeń, które muszą być obalone przez organ w celu możliwości wydania decyzji w trybie art. 26 ustawy o odpadach, w sytuacji gdy powołanie się na art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach obliguje posiadacza odpadów do wykazania, że ma zamiar przeznaczyć glebę i inne materiały na cele budowlane; b) art. 2 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 3 ust.1 pkt 19 w zw. z art. 27 ust. 8 - 10 rozporządzenia Ministra Środowiska wydanego w oparciu o ust. 10 art. 27 ustawy o odpadach, przez ich błędną wykładnię, zastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie, że do wydania decyzji o obowiązku usunięcia odpadów w trybie art. 26 ustawy o odpadach wymagane jest ustalenie przez organ czy posiadacz odpadu nie wykorzysta ich na własne potrzeby, w sytuacji gdy rozporządzenie Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 93) dotyczy wykorzystania odpadów na potrzeby własne, które w niniejszej sprawie polega na utwardzeniu powierzchni gruntu, zaś zgodnie ze stanowiskiem posiadacza odpadu, wydobyta gleba i inne materiały nie są odpadem z uwagi na treść art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach co wskazuje na to, że nie ma on zamiaru wykorzystać tej gleby zgodnie z art. 27 ust. 8 - 10 ustawy o odpadach, 2. przepisów postępowania, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 151 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 229 k.p.c. przez ich niezastosowanie i pominięcie części materiału dowodowego tj. dokumentacji fotograficznej, wyników oględzin działek i stanowiska posiadacza odpadu, z której jasno wynika, że gleba jest zanieczyszczona gruzem i kamieniami, jej ilość przekracza dopuszczalne normy, nie jest wykorzystana na cele budowlane, ani na utwardzenie działki, zaś sam posiadacz oświadcza, że z uwagi na art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, art. 27 ust. 8 - 10 tej ustawy nie ma zastosowania, jednocześnie nie wykazuje tego, że wykorzysta materiał znajdujący się na działce na cele budowlane. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Zgodnie z oświadczeniami właścicielki przedmiotowych działek, gleba i inne materiały znajdujące się na działkach nie są odpadami gdyż zostały wydobyte na tych działkach i będą wykorzystane na cele budowlane. Posiadaczka odpadów w toku postępowania jednak nie przedstawiła żadnego dowodu potwierdzającego jej twierdzenia i nie wykazała, że glebę i materiał wykorzysta na cele budowlane. W ocenie autora skargi kasacyjnej SKO jak i WSA nie sprostały obowiązkom dotyczącym należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dopuszczając się błędnej wykładni przepisów i sugerując, że odpady znajdujące się na działkach nr 249 i 339 to materiały budowlane przywiezione przez właściciela oraz ziemia z wykopanego stawu, która zostanie zagospodarowana do niwelacji terenu. W ocenie autora skargi kasacyjnej w kategorii odpadów mogą być traktowane także przedmioty podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu. Nie jest zatem wystarczająca sama deklaracja posiadacza zamiaru wykorzystania takiej gleby na cele budowlane na terenie, na którym została wydobyta. Za tą deklaracją muszą iść również działania w postaci np. uzyskania pozwolenia na budowę na danym terenie czy okazanie innych dokumentów takich jak projekty budowane, czy dokumenty obrazujące zamierzenia inwestycyjne z wykorzystaniem takiej gleby. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wskazać należy, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Przede wszystkim stwierdzić należy, że wniesiony przez R. M. środek odwoławczy został sporządzony w sposób daleki od standardów stawianych skardze kasacyjnej, co uniemożliwiło odniesienie się do większości zarzutów kasacyjnych. W świetle art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie budzi wątpliwości, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek prawidłowego sformułowania zarzutów, zaś Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do korygowania ani uzupełniania podstaw kasacyjnych. Tym samym nieprawidłowe postawienie zarzutów kasacyjnych uniemożliwia ich merytoryczną ocenę, co tyczy się m.in. zarzutu naruszenia przepisu bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej danego przepisu, czy też zarzutu naruszenia przepisu niemogącego znaleźć zastosowania w danej sprawie. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w licznym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo wyroki NSA z: 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 965/19, LEX nr 3052955, 22 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2925/19, LEX nr 3012149, 18 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2256/20, LEX nr 3115260). W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a więc zarzutach zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424; 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025; 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 151, art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 229 k.p.c. przez jego niezastosowanie i pominięcie części materiału dowodowego. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu stwierdzić należy, po pierwsze, że art. 151 p.p.s.a. jest przepisem wynikowym, ustanawiającym kompetencję sądu administracyjnego do oddalenia skargi. Zwraca uwagę, iż w rozpatrywanej sprawie Sąd nie oddalił skargi, a sprzeciw, stosując inny przepis, mianowicie art. 151a § 2 p.p.s.a. Okoliczność ta wynika zresztą z analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zatem Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 151 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany podstawą kasacyjną stwierdza, że zarzut ten jest nieskuteczny. Po drugie Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, iż Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć "art. 106 § 6 p.p.s.a." Art. 106 tej ustawy zawiera pięć paragrafów. W istocie zatem w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisu nieistniejącego. Natomiast naruszenie art. 229 k.p.c. mogłoby zostać zarzucone w powiązaniu z przepisem p.p.s.a. nakazującym zastosowanie (wprost lub odpowiednio) przepisu procedury cywilnej. Przepisem takim jest na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi art. 106 § 5 p.p.s.a., ten przepis nie został jednak powołany jako zarzut kasacyjny. Brak było zatem podstaw do odniesienia się do meritum tak postawionego zarzutu. Natomiast merytorycznej ocenie podlegał zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w pominięciu części materiału dowodowego w postaci dokumentacji fotograficznej, wyników oględzin działek i stanowiska posiadacza odpadu, z której w ocenie autora skargi kasacyjnej wynika, że gleba jest zanieczyszczona gruzem i kamieniami, jej ilość przekracza dopuszczalne normy, nie jest wykorzystana na cele budowlane, ani na utwardzenie działki, zaś sam posiadacz oświadcza, że z uwagi na art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, art. 27 ust. 8 - 10 tej ustawy nie ma zastosowania. Jednocześnie nie wykazuje tego, że wykorzysta materiał znajdujący się na działce na cele budowlane. Zatem w istocie skarżący kasacyjnie nie kwestionuje naruszenia przez Sąd Wojewódzki nakazu orzekania na podstawie akt sprawy, a zarzuca odmienną ocenę dowodów zgromadzonych przez organy administracji i znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela i przyjmuje za własne poglądy wyrażone w wyroku tego Sądu z 18 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2823/18, LEX nr 3107146, zgodnie z którymi przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się organ administracji publicznej. Art. 133 § 1 p.p.s.a. nie odnosi się do zagadnienia oceny materiału dowodowego dokonywanej przez Sąd, a wyłącznie do obowiązku orzekania na podstawie akt sprawy (z zastrzeżeniem uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a.). Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może natomiast mieć miejsce wtedy, gdy sąd oddali skargę (sprzeciw), mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (tak NSA w wyroku z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2445/19, LEX nr 3021512 i w wyroku z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 294/18, LEX nr 3109539). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji orzekł pomimo niekompletnych akt sprawy albo oparł orzeczenie na dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Pominięciem części akt sprawy nie jest odmienna ocena materiału dowodowego, przejawiająca się odmową przyznania danym dowodom wyższej wiarygodności względem pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego przez organ administracji. Podsumowując, art. 133 § 1 p.p.s.a. nie został naruszony, ponieważ Sąd Wojewódzki orzekał na podstawie kompletnych akt sprawy i nie prowadził postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. Odmienna ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie stanowi o naruszeniu powołanego przepisu. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny w postępowaniu ze sprzeciwu uchyla zaskarżoną decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy stwierdzi naruszenie ww. art. 138 § 2 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że na podstawie powyższych regulacji p.p.s.a. sąd administracyjny bada wyłącznie stwierdzenie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie oceniając natomiast naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 423/20, LEX nr 3047144, 19 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2606/20, LEX nr 3119466, 18 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2398/20, LEX nr 3130341). Ponadto w postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny nie ocenia naruszenia przez organ prawa materialnego, zaś przepisy materialnoprawne mogą podlegać ocenie sądu administracyjnego jedynie w takim zakresie, w jakim determinują one zakres postępowania wyjaśniającego, bowiem ocena przesłanek zastosowania przepisu k.p.a. możliwa jest dopiero z perspektywy stosowanego przepisu prawa materialnego (wyrok NSA z 16 września 2020 r. sygn. akt I OSK 1291/20, LEX nr 3057321). W konsekwencji ocena naruszenia prawa materialnego może zostać dokonana wyłącznie przez pryzmat zakresu postępowania wyjaśniającego, jakie powinno zostać przeprowadzone przed organem administracji. Sąd administracyjny nie przesądza natomiast, w postępowaniu ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, wiążącej interpretacji przepisów prawa materialnego. Nie tylko naruszałoby to wskazany art. 64e p.p.s.a., a także w sposób nieuprawniony ograniczałoby prawa pozostałych stron postępowania administracyjnego, które nie biorą udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. Treść art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, iż określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2384/20, LEX nr 3130238). W niniejszej sprawie naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego nie zostało powiązane z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej dotyczących przesłanek wydania decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.) ani przepisów p.p.s.a. regulujących zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie ze sprzeciwu (art. 151a p.p.s.a.). Z tych względów zarzuty naruszenia przepisów materialnoprawnych nie podlegają merytorycznej ocenie. Ocena taka musiałaby nastąpić z przekroczeniem art. 64e p.p.s.a. Przypomnieć należy, że celem postępowania sądowoadministracyjnego ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej nie jest pełna ocena zaskarżonej decyzji, a wyłącznie zbadanie istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.). Kierując się tym celem ustawodawca uprościł postępowanie sądowe ze sprzeciwu, stanowiąc m.in., że w tym postępowaniu nie stosuje się art. 33 p.p.s.a. Stronami postępowania przed sądem administracyjnym nie są zatem pozostałe osoby, które brały udział w postępowaniu administracyjnym i które posiadają interes prawny w rozstrzygnięciu danej sprawy. Przesądzenie w sposób wiążący, w postępowaniu ze sprzeciwu, interpretacji przepisów materialnoprawnych niewątpliwie doprowadziłoby do naruszenia praw tych podmiotów. W niniejszej sprawie decyzją organu I instancji, uchyloną następnie przez SKO w L., nakazano D. A., właścicielce działek o nr [...] i [...], położonych w miejscowości P., gmina C. usunięcie z powyższego terenu zgromadzonych odpadów o kodach 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 zgodnie z obowiązującymi przepisami, w terminie 6 miesięcy od kiedy decyzja stanie się ostateczna. D. A., co zdaje się pomijać autor skargi kasacyjnej, nie jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze sprzeciwu wniesionego przez R. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] maja 2020 r. nr [...]. Zatem nie ulega wątpliwości, iż także w rozpatrywanej obecnie sprawie przesądzenie o interpretacji przepisów prawa materialnego naruszyłoby uprawnienia procesowe innych niż wnoszący sprzeciw stron postępowania administracyjnego. Uwzględniając tę okoliczność stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie naruszył powołanych w zarzutach kasacyjnych przepisów prawa materialnego. Sąd ten mógł jedynie dokonać wykładni ww. przepisów w świetle tego, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy daje podstawy do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc wyłącznie w zakresie prawidłowego zastosowania przez organ administracji przepisów postępowania. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, wobec związania zarzutami kasacyjnymi wyznaczającymi zakres postępowania kasacyjnego, nie mógł uwzględnić zarzutu naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Wobec powyższego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.