I SA/Wa 1293/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. S., S. S., L. S., J. D., K. S., L. S., B. G. i H. O. na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku zażalenia H. O., G. S., S. S., Ł. S., J. D., K. S., L. S. oraz B. G. (Skarżący) utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] grudnia 1991 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] Zakłady Drobiarskie w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, położonych w [...] oznaczonych jako działka nr [...] i nr [...] o pow. [...] ha oraz prawa własności znajdujących się na tych gruntach budynków i urządzeń. Pismem z [...] marca 2017 r. Skarżący wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r. Wojewoda [...] ww. postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że Skarżący są następcami prawnymi J. S. - uprzedniego właściciela nieruchomości nr [...] o pow. [...] ha, wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Nr [...] z [...] marca 1954 r., z której w późniejszym okresie wyodrębniono działkę o nr [...] o pow. [...] ha. W wyniku zmian spowodowanych odnowieniem operatu ewidencji gruntów miasta Suwałk powyższy grunt został oznaczony jako nieruchomość nr [...] o pow. [...] ha. Wnioskodawcy w stanie faktycznym zaistniałym 5 grudnia 1990 r. oraz zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi na dzień wydania rozstrzygnięcia nie spełnili przesłanek wyrażonych w art. 2 ust. 1 ustawy w związku z art. 28 k.p.a., czyli nie legitymowali się interesem prawnym w postępowaniu uwłaszczeniowym. Z posiadanych przez Wojewodę [...] dokumentów wynika, iż wnioskiem z [...] maja 1992 r. C. S. wystąpił do Urzędu Rejonowego w [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę o numerze [...], czyli po dacie wydania deklaratoryjnej decyzji z [...] grudnia 1991 r. W związku z powyższym nie jest zasadne twierdzenie, iż wnioskodawcy byli uprawnieni do czynnego udziału w postępowaniu uwłaszczeniowym w charakterze strony. W art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości zastrzeżono, że nabycie prawa użytkowania wieczystego przez zarządcę nieruchomości nie narusza praw osób trzecich. Nie dotyczy to jednak praw hipotetycznych, lecz już ujawnionych, zgłoszonych wobec danej nieruchomości najpóźniej do dnia wydania decyzji stwierdzającej. Postępowanie o zwrot nieruchomości nie może być wszczęte z urzędu. Dlatego też wnioskodawcy nie mogą być uznani za stronę postępowania uwłaszczeniowego. W wyniku zażalenia Skarżących Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż sporna nieruchomość stanowiła w dniu wydania decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r. własność Skarbu Państwa, którą zarządzały [...] Zakłady Drobiarskie w [...], natomiast aktualnie prawo własności tej nieruchomości ujawnione jest w księgach wieczystych nr [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. sp. k. oraz nr [...] na rzecz Województwa [...] (dot. działek nr [...],[...] i [...]). Wnioskodawcy, jako następcy prawni dawnego właściciela spornej nieruchomości nie byli stroną postępowania zakończonego ww. decyzją z [...] grudnia 1991 r. oraz nie posiadają jakichkolwiek praw rzeczowych do tej nieruchomości. Organ podkreślił, że klauzula "nie narusza praw osób trzecich" zawarta w art. 2 ust. 1 ww. ustawy oznacza, że uwłaszczenie nie może nastąpić z pominięciem roszczenia o zwrot nieruchomości. Wywłaszczona nieruchomość, która w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała w posiadaniu państwowej osoby prawnej, nie może z mocy samego prawa stać się przedmiotem prawa użytkowania wieczystego, jeżeli przed tą datą został złożony wniosek o zwrot nieruchomości. Niewykorzystanie nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu samo przez się nie stanowi przeszkody do uwłaszczenia, gdyż w myśl art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) obok wystąpienia przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia, konieczne było jeszcze złożenie wniosku o zwrot. Dopiero złożenie wniosku osób uprawnionych (byłego właściciela lub jego spadkobierców) o zwrot, ujawniało roszczenia osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sformułowanie "nie może naruszać praw osób trzecich" nie odnosi się do praw hipotetycznych, ale praw skonkretyzowanych - już ujawnionych. Z tego względu, skoro powstanie nowego stanu prawnego w dniu 5 grudnia 1990 r. wymagało potwierdzenia deklaratoryjną decyzją wojewody, to prawa osób trzecich do danej nieruchomości musiały być zgłoszone najpóźniej do dnia wydania tej decyzji. Wobec powyższego Wojewoda [...] wydając decyzję z [...] grudnia 1991 r. nie mógł wiedzieć, że w odniesieniu do tej nieruchomości istnieją roszczenia osób trzecich, skoro od daty wywłaszczenia nie zostały one ujawnione w formie przewidzianej przepisami prawa, a nie istniał prawny obowiązek uwzględniania ich z urzędu przez organ, lecz jedynie na zgłoszony przez osoby uprawnione wniosek. Dlatego wnioskodawcy tego postępowania nie posiadają interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją z [...] grudnia 1991 r. W skardze na powyższe postanowienie Skarżący podnieśli, że posiadają w tej sprawie przymiot strony w świetle art. 28 k.p.a. W obszernym uzasadnieniu skargi powołali się na orzeczenia Sądu Najwyższego dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości. Zdaniem Skarżących, aktualny użytkownik wieczysty spornej nieruchomości winien uiszczać opłatę z tytułu użytkowania wieczystego nie na rzecz Skarbu Państwa, lecz na rzecz Skarżących, jako następców prawnych byłego właściciela spornej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Sąd nie może natomiast orzekać w kwestiach wykraczających poza przedmiot zaskarżenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04). Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia przeprowadzona przez Sąd w oparciu o powołane kryterium wykazała, że jest ono zgodne z prawem. Zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii w wyniku zażalenia Skarżących utrzymał w mocy postanowienie z [...] kwietnia 2017 r., którym Wojewoda [...] na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r., stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] Zakłady Drobiarskie w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, położonych w [...], oznaczonych jako działka nr [...] i nr [...] o pow. [...] ha oraz prawa własności znajdujących się na tych gruntach budynków i urządzeń. Odmawiając wznowienia postępowania organy obu instancji stwierdziły, że wnioskodawcy - Skarżący nie posiadają interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją z [...] grudnia 1991 r. Sąd podziela powyższą ocenę z następujących powodów. Należy podkreślić, że zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Zgodnie z treścią art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Z kolei z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, niebudzący wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. jest możliwa także z przyczyn podmiotowych, co wynika z cytowanego art. 147 k.p.a., jednakże w tym wypadku zasadą jest, że brak przymiotu strony można przypisać jedynie w przypadkach oczywistych i niewątpliwych, niewymagających wglądu w przedmiot sprawy, której dotyczy wznowienie, bez konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie (tak M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, uw. 5 do art. 147). Taka sytuacja zachodziła w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 3 ustawy nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów, o których mowa w ust. 1, oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali, o których mowa w ust. 2, stanowiących własność Skarbu Państwa, stwierdza w drodze decyzji wojewoda. Wydając ostateczną decyzję z [...] grudnia 1991 r. na podstawie powołanych przepisów Wojewoda [...] zobowiązany był do ustalenia, czy spełnione zostały pozytywne warunki takiego nabycia oraz czy wydaniu decyzji stwierdzającej nabycie tych praw nie stoją na przeszkodzie prawa osób trzecich. Ustawowe zastrzeżenie "nie naruszania praw osób trzecich" oznacza przy tym materialnoprawny warunek uwłaszczenia państwowej osoby prawnej, nie zaś warunek procesowy, dlatego przy wydawaniu decyzji wojewoda zobowiązany był ustalić jedynie, czy w chwili orzekania istniały prawa osób trzecich do nieruchomości będącej przedmiotem orzekania, które stanowiłyby przeszkodę do wydania decyzji o potwierdzeniu uwłaszczenia państwowej osoby prawnej. Przy ustaleniu braku przysługiwania praw do nieruchomości osobom trzecim i stwierdzeniu spełnienia warunków określonych w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., następował skutek uwłaszczenia państwowej osoby prawnej z dniem 5 grudnia 1990 r., dlatego wojewoda zobowiązany był w takim przypadku wydać deklaratoryjną decyzję potwierdzającą to uwłaszczenie. Jeżeli jednak przed wydaniem decyzji wojewody osoby trzecie wystąpiły we właściwej do tego procedurze z wnioskiem o uzyskanie do nieruchomości stosownych praw, to rozstrzygnięcie o tym roszczeniu stanowiło procesową przeszkodę do wydania decyzji potwierdzającej uwłaszczenie na dzień 5 grudnia 1990 r., do czasu rozstrzygnięcia o prawach osób trzecich. Niezgłoszenie natomiast roszczeń o uzyskanie prawa do nieruchomości przed wydaniem omawianej decyzji wojewody, skutkowało brakiem przeszkód do wydania tej decyzji. Przedmiotem decyzji w sprawie uwłaszczenia nie jest bowiem rozstrzyganie o prawach osób trzecich, lecz jedynie ocena zaistnienia ustawowo określonych warunków do tego uwłaszczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1903/12). Uprawnienie do wnioskowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowi rodzaj roszczenia o przywrócenie osobie uprawnionej wywłaszczonego prawa, które to roszczenie dochodzone jest w trybie administracyjnym. Roszczeniowy charakter tego uprawnienia wynika bowiem z faktu, że skuteczność jego zrealizowania nie jest zależna od woli organu administracji lub woli aktualnego właściciela danej nieruchomości, lecz od zaistnienia ustawowo określonych przesłanek, którą to okoliczność stwierdza wskazany przez ustawodawcę organ administracji we właściwej do tego procedurze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 719/11). Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1731/09, zgodnie z którym sformułowanie "nie może naruszać praw osób trzecich" nie odnosi się do praw hipotetycznych, ale praw skonkretyzowanych - już ujawnionych. Skoro bowiem powstanie nowego stanu prawnego w dniu 5 grudnia 1990 r. wymagało potwierdzenia deklaratoryjną decyzją wojewody, to prawa osób trzecich do danej nieruchomości musiały być zgłoszone najpóźniej do dnia wydania tej decyzji. Pogląd ten został również przywołany w wydanych w sprawie postanowieniach. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w sprawie tej wniosek o zwrot spornej nieruchomości został złożony w dniu [...] maja 1992 r., to jest już po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej z [...] grudnia 1991 r. Tylko zaś zgłoszenie praw lub roszczeń przed wydaniem decyzji w sprawie uwłaszczenia czyniło właściwe osoby stronami postępowania uwłaszczeniowego. Jeżeli natomiast roszczenie (wniosek o zwrot) zostało zgłoszone po wydaniu decyzji w sprawie uwłaszczenia, to brak jest podstaw do uznania wnioskujących o zwrot za strony postępowania uwłaszczeniowego, skoro nie ujawniły one swoich praw lub roszczeń przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej. Skarżący oraz ich poprzednik prawny wnioskujący o zwrot nieruchomości nie byli więc stronami postępowania uwłaszczeniowego. Reasumując stwierdzić należy, że dopiero zgłoszenie praw lub roszczeń do nieruchomości przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej, czyniło właściwe osoby stronami postępowania uwłaszczeniowego. Jeżeli natomiast roszczenia zgłoszone zostały dopiero po wydaniu takiej decyzji, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, to brak jest podstaw prawnych do uznania Skarżących (i ich poprzednika prawnego) za strony postępowania uwłaszczeniowego. Z akt sprawy nie wynika także, aby Skarżący po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej uzyskali prawa rzeczowe do spornej nieruchomości, co oznacza, że organy obu instancji prawidłowo uznały, że Skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż nie mają interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją uwłaszczeniową z [...] grudnia 1991 r. Zasadnie zatem organy działając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówiły Skarżącym wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r. Kontrolowane postanowienia odpowiadają zatem prawu, a skarga stanowi niezasadną polemikę ze stanowiskiem organów i nie zawiera jakichkolwiek argumentów świadczących o interesie prawnym Skarżących do wznowienia postępowania w tej sprawie. Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.