I SA/Wa 1295/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi U. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 1 grudnia 2015 r. U. O. złożyła wniosek o udzielenie pomocy finansowej na opłatę faktury bilansującej za dodatkowe zużycie wody, wyżywienie na grudzień 2015 r. (dofinansowanie diety), leki na grudzień 2015 r., środki czystościowe na grudzień 2015 r. oraz opłatek. Wnioskodawczyni do wniosku dołączyła fakturę według której do dopłaty za zużycie wody widnieje kwota [...] zł. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] Prezydent [...] odmówił przyznania U. O. pomocy finansowej na opłatę faktury bilansującej za dodatkowe zużycie wody, zakup leków, środków czystości, wyżywienia i opłatka. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 14 grudnia 2015 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy, podczas którego ustalono, że wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe oraz zamieszkuje w lokalu komunalnym. Jej dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku tj. w listopadzie 2015 r. stanowiło świadczenie emerytalne w kwocie [...] zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł. Łączny dochód wyniósł [...] zł, zatem przekroczone zostało kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, które dla jednoosobowego gospodarstwa domowego wynosi 634 zł. Organ stwierdził, że na stałe miesięczne wydatki wnioskodawczyni składały się: czynsz wraz z zaliczką na wodę [...] zł, gaz [...] zł, opłaty za przelewy [...] zł oraz telefon [...] zł. Łącznie wydatki w skali miesiąca wyniosły [...] zł, zatem na pozostałe potrzeby pozostaje kwota [...] zł. Podczas wizyty pracownika socjalnego zainteresowana poinformowała, że z dziećmi mieszkającymi i pracującymi za granicą nie ma żadnego kontaktu od 26 maja 2013 r. Ponadto organ pierwszej instancji podniósł, że postawa wnioskodawczyni uniemożliwia ustalenie sytuacji bytowej osób zobowiązanych do alimentacji względem niej oraz wskazuje na brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w celu ustalenia i weryfikacji rzeczywistej sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o świadczenia pieniężne. Mimo wielokrotnych prób przekonania odwołującej przez pracowników socjalnych co do zasadności ubiegania się o przyznanie dodatku energetycznego i o obniżkę czynszu, wnioskodawczyni nie widzi potrzeby podjęcia takich działań. W stanie faktycznym sprawy organ przyjął, że w sytuacji wnioskodawczyni nie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie pomocy na wskazane we wniosku cele przy przekroczonym kryterium dochodowym tj. przyznanie specjalnego zasiłku celowego. U. O. wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie okolicznością bezsporną pozostaje, że dochód odwołującej przekracza kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej, co uniemożliwia przyznanie jej zasiłku celowego zgodnie z art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Jedyną formą pomocy, w oparciu o którą istniała możliwość uzyskiwania przez nią świadczeń od organów pomocy społecznej jest przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej. W okolicznościach faktycznych sprawy, nie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu powołanego przepisu. Wnioskodawczyni jak wynika z akt sprawy pozostaje bierna i nie podejmuje działań zmierzających do przezwyciężanie swojej sytuacji materialnej. Mimo tego, że wysokość dochodu osoby nie pozwala na jednoczesne pokrycie wszystkich, nawet niezbędnych potrzeb to nie jest to okoliczność, która samodzielnie może wskazywać na spełnienie przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku. Organ wydatkując środki publiczne jest zobowiązany zważać na budżet jakim dysponuje oraz na potrzeby innych beneficjentów. Dla przyznania pomocy społecznej istotna jest kwestia współdziałania osoby spełniającej warunki do przyznania świadczenia z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji bytowej. Negowanie przez wnioskodawczynię zasadności ubiegania się o pomoc finansową w postaci obniżki czynszu i dodatku energetycznego, z uwagi na niewielką wysokość owych świadczeń w stosunku do potrzeb odwołującej, należy ocenić negatywnie. Z kolei brak zgody na przeprowadzenie wywiadu z najbliższą rodziną odwołującej uniemożliwia ustalenie sytuacji życiowej odwołującej. Zdaniem Kolegium w okolicznościach sprawy odmowę przyznania specjalnego zasiłku celowego należało uznać za uzasadnioną, gdyż nie naruszyła ona stosownych przepisów ani granic uznania administracyjnego. Organ pierwszej instancji wydając rozstrzygnięcie prawidłowo wyważył interes indywidualny i społeczny, co uzasadnił w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami prawa. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła U. O. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca nie zgadza się z decyzją, albowiem w jego ocenie narusza ona prawo. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 19 stycznia 2017 r. stanowiącym uzupełnienie skargi pełnomocnik z urzędu skarżącej podtrzymał dotychczas przedstawione zarzuty i argumentację zawarte w skardze oraz dodatkowo decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 art. 77 § 1, art. 80, art. 86 k.p.a. poprzez: a) błędne uznanie, że "skarżąca pozostaje bierna i nie podejmuje działań zmierzających do przezwyciężania swojej sytuacji materialnej", o czym świadczy m.in. negowanie przez nią "zasadności ubiegania się o pomoc finansową w postaci obniżki czynszu i dodatku energetycznego"; b) błędne uznanie, że skarżąca nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu z matką oraz dziećmi (tj. osobami zobowiązanymi do alimentacji na rzecz skarżącej), co uniemożliwia "ustalenie jej sytuacji życiowej" oraz jest przejawem "bierności" skarżącej; c) bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca "nie kupuje leków", a także nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego pod kątem ustalenia, na jakie schorzenia skarżąca cierpi oraz jakie leki zażywa lub powinna zażywać stale, ewentualnie wyłącznie w okresie zimowym, w którym złożyła wniosek oraz czy konieczna jest specjalna dieta, rehabilitacja, etc; 2) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niepoinformowanie skarżącej o planowanym zakończeniu postępowania, przez co ta została całkowicie pozbawiona możliwości aktywnego uczestnictwa w postępowaniu dowodowym, m. in. nie przedstawiła zaświadczeń lekarskich, karty zdrowia oraz innych dowodów wskazujących na koszty leczenia, jakie są przez nią regularnie ponoszone oraz jakie są jej rzeczywiste potrzeby w tym zakresie, a także nie wskazała innych świadków (poza osobami zobowiązanymi do alimentacji na jej rzecz), przy pomocy których Kolegium byłby w stanie ustalić właściwie jej sytuację życiową; 3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji kluczowych dowodów oraz istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, m.in. kwestionariusza - wywiadu środowiskowego z dnia 14 grudnia 2016 r., gdzie skarżąca wskazała, z jakiego powodu nie może skontaktować się z bliskimi zobowiązanymi do alimentacji, a w konsekwencji uzyskać od nich pomocy finansowej, a także na jakie choroby cierpi i jakie leki przyjmuje, co uniemożliwia dokonanie prawidłowej kontroli decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz. U. z 2014, poz. 1674 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja ta nie narusza prawa. Przedmiotowe postępowanie dotyczyło przyznania pomocy finansowej na opłatę faktury bilansującej za dodatkowe zużycie wody, na zakup leków, środków czystości, wyżywienia i opłatka. Podstawę materialnoprawną decyzji organu pierwszej instancji stanowi m.in. art. 39 i 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.". Zgodnie z tym pierwszym przepisem (ust. 1 i 2) zasiłek celowy może zostać przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie pomocy na podstawie tego przepisu uzależnione jest jednak od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 u.p.s. W przypadku osób samotnie gospodarujących jest to kwota 634,00 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.), która ustalona została od dnia 1 października 2015 r. na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058). Oznacza to, że niezależnie od zaistniałych trudności życiowych, organ przyznający świadczenia z pomocy społecznej obowiązany jest odmówić przyznania zasiłku celowego osobie samotnie gospodarującej, bądź rodzinie, jeśli jej dochód przekroczy ustawowe kryterium dochodowe. W niniejszej sprawie organy obu instancji ustaliły, że skarżąca przekroczyła wskazane wyżej kryterium dochodowe, bowiem jej dochód wyniósł [...] zł, na który składało się świadczenie emerytalne w kwocie [...] zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł. Przekroczenie kryterium dochodowego przez stronę nie oznacza jednak, że nie przysługuje jej już wsparcie państwa w ramach pomocy społecznej. Możliwość taką przewiduje bowiem wprost art. 41 u.p.s. W tej sytuacji, organ prawidłowo rozpoznał wniosek skarżącej o przyznanie zasiłku celowego także w oparciu o kryteria określone w ww. art. 41 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem, osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy, który nie podlega zwrotowi lub zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Przesłanką warunkującą przyznanie pomocy jest jednak znajdowanie się wnioskodawcy w sytuacji szczególnej. W orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, że szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu tego przepisu to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy pozwala stwierdzić, że określone zdarzenia - tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe - nie należą do zdarzeń codziennych ani do zdarzeń nadzwyczajnych Przyznanie omawianego świadczenia wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wynikające z wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (m. in. wyroki NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07, z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11, 28 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2209/15, 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1680/15 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Specjalny zasiłek celowy winien być zatem traktowany jako szczególna, doraźna pomoc udzielana podmiotom przekraczającym ustawowe kryteria dochodowe, w sytuacji gdy nie jest możliwe uzyskanie przez nie niezbędnych środków w ramach własnych działań i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Ponadto, z treści przepisu art. 41 u.p.s wynika, że organ wydaje decyzję w ramach tzw. "uznania administracyjnego", swobodnie decydując o tym, czy w indywidualnej sprawie wystąpił przypadek uzasadniający przyznanie tej formy świadczenia z pomocy społecznej. Wydana na tej podstawie decyzja musi zostać poprzedzona zebraniem i rozpatrzeniem w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie zostać należycie uzasadniona, a organy obowiązane są dokonać oceny, czy zgłoszona potrzeba uzasadniona jest "szczególnymi okolicznościami", do których powyższy przepis nawiązuje. Należy także podkreślić, iż art. 3 u.p.s. nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania. Kierując się tymi zasadami, po przeanalizowaniu sytuacji osobistej, zdrowotnej i finansowej skarżącej, w ocenie Sądu, organy administracji słusznie stwierdziły, że strona nie spełnia kryterium do przyznania pomocy w formie zasiłku specjalnego, o którym mowa w art. 41 u.p.s. Zdaniem Sądu, U. O. nie znajduje się w takiej szczególnej sytuacji, która umożliwiałaby przyznanie jej specjalnego zasiłku celowego. Potrzeby, które wskazała skarżąca, nie mają charakteru szczególnie uzasadnionego i związane są z normalnymi obowiązkami życia codziennego, takimi jak konieczność pokrycia kosztów opłaty za zużycie wody, wyżywienie zakup leków czy środków czystości. Jednocześnie jak wynika z akt sprawy skarżąca nie wykorzystuje własnych możliwości by poprawić swoją sytuację bytową. Skarżąca ma bowiem możliwość do wystąpienia z wnioskiem o obniżenie czynszu. Dotychczas jednak, pomimo, iż organ informował ją o takim uprawnieniu, nie zwróciła się o taką obniżkę. Zdaniem Sądu, okoliczności podane przez skarżącą nie noszą znamion szczególnie uzasadnionych przypadków, mimo że mają pewną doniosłość i niewątpliwie są trudne dla niej. Jak wyżej wskazano, przyznanie zasiłku celowego specjalnego mieści się w granicach uznania administracyjnego, a nie ustawowego obowiązku organu, zaś rolą Sądu jest jedynie ocena - w oparciu o materiał dokumentacyjny sprawy - czy organ administracji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu, opisana wyżej trudna sytuacja materialna i życiowa skarżącej nie kwalifikuje jej do przyznania pomocy w trybie art. 41 ww. ustawy, zaś okoliczność, że skarżąca przekracza określone w ustawie kryterium dochodowe, zasadnie doprowadziła organy do odmówienia żądania w zakresie przyznania pomocy finansowej na wnioskowane cele. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.