I SA/Wa 1296/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] – obie w części dotyczącej działki o nr [...]; 2. w pozostałej części oddala skargę; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] odmawiającą nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy [...] prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w miejscowości [...], będącej w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo [...], oznaczonej geodezyjnie jako działki: nr [...] o powierzchni [...], nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] i nr [...] o powierzchni [...], objętej księgą wieczystą prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...] nr [...]. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, że Gmina [...] wystąpiła o nieodpłatne przekazanie jej na własność opisanej powyżej nieruchomości, w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). W uzasadnieniu wniosku wyjaśniła, że przedmiotowa nieruchomość związana jest z realizacją zadań własnych gminy, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1, 9, 10, 17 i 18 ustawy o samorządzie gminnym. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. odmówił nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy [...] prawa własności wnioskowanej nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w miejscowości [...], będącej w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość mocą umowy z dnia [...] lutego 2010 r., zawartej pomiędzy Dyrektorem Generalnym Lasów Państwowych a Gminą [...] na podstawie art. 40 ustawy o lasach, została przekazana Gminie [...] w użytkowanie na czas nieoznaczony. Część rolna przedmiotowej nieruchomości została następnie oddana przez Gminę [...] w dzierżawę osobom prywatnym. Działka nr [...], na której znajdują się ruiny Zamku w [...] oraz część działki nr [...], na której znajduje się leśniczówka i zabudowania gospodarcze została oddana przez Gminę w dzierżawę Fundacji Centrum Dziedzictwa Przyrodniczego i Kulturalnego z siedzibą w [...]. W ocenie organu I instancji z powyższego wynika, że Gmina [...] nie wykonuje zadań własnych na całej przedmiotowej nieruchomości (wydzierżawiła ją innym podmiotom). Wojewoda wskazał, że jedynie część działki nr [...] i część działki nr [...] związana jest obecnie w sposób bezpośredni z realizacją zadań gminy, określonych w art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W ocenie organu I instancji, obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości przekazania niewydzielonej geodezyjnie części nieruchomości. Wojewoda [...] podał ponadto, że Nadleśnictwo [...] negatywnie zaopiniowało przedmiotowy wniosek Gminy [...]. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Gmina [...] wniosła odwołanie. W uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez jego niezastosowanie oraz przepisów postępowania, tj. art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 kpa, poprzez niewyjaśnienie w pełni stanu faktycznego oraz nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego, będącego podstawą wydania decyzji. Zdaniem odwołującej się Gminy konieczność zlecenia realizacji zadań własnych gminy na przedmiotowej nieruchomości wyspecjalizowanemu podmiotowi podyktowana była tym, że nie dysponuje ona (gmina) pracownikami posiadającym odpowiednią wiedzę i doświadczenie w tym zakresie. Podniosła, że w judykaturze i literaturze przedmiotu prezentowane są poglądy, zgodnie z którymi sposobem wykonywania zadań własnych przez gminę jest m.in. zawieranie przez gminę umów z innymi podmiotami, w tym organizacjami pozarządowymi. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrująca odwołanie stwierdziła, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz poglądy judykatury dotyczące celu tej regulacji. Wyjaśniła, że organ I instancji prawidłowo stwierdził, że gdyby nawet uznać za uzasadniony wniosek Gminy [...] w części, na której realizuje ona zadania własne poprzez zlecenie ich wykonania innym podmiotom w trybie umowy cywilnoprawnej, to z uwagi na ich niewydzielenie geodezyjne, brak jest możliwości wydania decyzji komunalizacyjnej dotyczącej bliżej nieokreślonych części tej nieruchomości (bez jednoznacznego określenia ich granic). Organ II instancji podkreślił uznaniowy charakter wydawanej decyzji, którego w jego ocenie organ I instancji nie przekroczył. Wyjaśnił, że nie bez znaczenia w sprawie jest również to, że wnioskowana nieruchomość jest przedmiotem użytkowania na czas nieoznaczony. Podstawę użytkowania stanowi art. 40 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 788, ze zm.). Za zgodą Dyrektora Generalnego Gmina [...] może oddać tę nieruchomość w użytkowanie innym podmiotom w celu realizacji określonych zadań. Powyższe gwarantuje zatem Gminie możliwość realizacji określonych zadań własnych na przedmiotowej nieruchomości. Do wykonywania przedmiotowych zadań nie jest niezbędne nabycie opisanej na wstępie nieruchomości na własność przez Gminę. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina [...]. W uzasadnieniu zarzucono zaskarżonej decyzji: I - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie w pełni stanu faktycznego oraz nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego, będącego podstawą wydania decyzji, II - przepisów prawa materialnego, czyli art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że choć Gmina [...] wykonuje zadania własne jedynie na części nieruchomości objętych wnioskiem, jedyną przeszkodą w komunalizacji jest niewydzielenie geodezyjne nieruchomości. W uzasadnieniu skarżąca Gmina przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na jedynie częściową zasadność skargi, czyli w części dotyczącej działki nr [...], na której zlokalizowane są ruiny Zamku w [...]. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3 art.5 powołanej ustawy, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Oznacza to, że celem tej regulacji jest stworzenie możliwość uzyskania przez gminę mienia, w stosunku do którego wykaże ona istnienie bezpośredniego związku z realizowanymi przez nią zadaniami. Przekazanie gminie mienia w tym trybie nie jest obligatoryjne, jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy mienie to jest bezpośrednio związane z realizowanymi przez gminę konkretnymi zadaniami, a nie mające pośredni wpływ na realizację tych zadań lub mające być użyte na ten cel w bliżej nieokreślonej przyszłości, przy czym związek ten musi istnieć co najmniej w dacie złożenia wniosku o komunalizację. Jak wynika z analizy akt sprawy, właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Skarb Państwa i pozostaje ona w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Wchodzące w jej skład działki o nr: [...] na podstawie umowy z dnia 26 lutego 2010 r. zawartej pomiędzy Dyrektorem Generalnym Lasów Państwowych a Gminą [...] zostały przekazana Gminie [...] w użytkowanie na czas nieoznaczony. Działka nr [...] o powierzchni [...] zabudowana jest (zdaniem skarżącej Gminy) fragmentarycznie parkingiem samochodowym, działka nr [...] o powierzchni [...] zabudowana jest budynkiem leśniczówki oraz budynkami gospodarczymi, które oddane zostały w dzierżawę Fundacji Centrum Dziedzictwa Przyrodniczego i Kulturowego z siedzibą w [...], na działce nr [...] o powierzchni [...] znajdują się ruiny Zamku w [...], działka nr [...] o powierzchni [...] w całości stanowi las. Przy czym, jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy umów dzierżawy, działka nr [...] w dużej części została przez Gminę wydzierżawiona osobom fizycznym, także działka nr [...] prawie w połowie została wydzierżawiona osobom fizycznym. Pozostała część działki nr [...] oraz działka nr [...], na której znajdują się ruiny zamku, zostały przez Gminę oddane w dzierżawę Fundacji Centrum Dziedzictwa Przyrodniczego i Kulturowego. Działki nr [...], na której znajduje się las, Gmina nie wydzierżawiła. Jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy faktur wystawianych przez Gminę i znajdujących się na nich opisów, od co najmniej 2011 r. skarżąca Gmina prowadzi prace w celu rewitalizacji historycznych ruin Zamku w [...] i udostępnienia ich turystom. Gmina wydatkowała na ten celu już ponad milion złotych pozyskanych z różnych źródeł, w tym funduszy europejskich i nadal czyni intensywne starania o uzyskanie funduszy na dalszą realizację tego przedsięwzięcia. Działania te niewątpliwie wpisują się w zadania gminy dotyczące ochrony zabytków i opieki nad zabytkami wskazane w art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 994, ze zm.). Z pisma Nadleśnictwa [...] z dnia [...] marca 2017 r. wynika natomiast, że Nadleśnictwo jako zarządca przedmiotowej działki nie widzi żadnej możliwości samodzielnego wykonywania tych zadań, nie posiada na to żadnych środków, ani nie widzi możliwości ich uzyskania. Nadleśnictwo jest zadowolone z działań Gminy na przedmiotowej działce, oponuje jedynie przeciwko przekazaniu Gminie prawa własności mienia Skarbu Państwa. W uzasadnieniu decyzji I instancji organ także uznał, że działania wykonywane przez Gminę na terenie działki, na której zlokalizowane są ruin Zamku, związane są obecnie z realizacją zadań Gminy określonych w art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu zaskarżonych decyzji brak jest argumentów prawnych, które wyjaśniałyby, dlaczego organy nie uwzględniły w zakresie tej działki wniosku komunalizacyjnego. W szczególności, z akt sprawy nie wynika, aby w celu komunalizacji działka nr [...] musiała być geodezyjnie dzielona lub wydzielana. Nie znajduje uzasadnienia prawnego wyrażony przez organ II instancji pogląd, że przekazanie Gminie mienia państwowego jest możliwe jedynie w sytuacji, jeśli jest ono niezbędne do realizacji jej zadań w tym sensie, że bez przeniesienia własności tego mienia realizacja zadań Gminy nie jest w ogóle możliwa. W tej sytuacji Sąd uznał, że organy nie uzasadniły w dostateczny sposób odmowy komunalizacji działki nr [...], co stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego. Sąd uznał, że zapadłe decyzje wobec braku należytego uzasadnienia wykazują cechy dowolności i jako takie wymykają się sądowej kontroli ich prawidłowości. Z tego względu w ocenie Sądu organy naruszyły przepisy art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę, organ, mając na względzie ocenę prawną Sądu zawartą w niniejszym wyroku, rozpatrzy wniosek skarżącej Gminy w części dotyczącej komunalizacji działki nr [...], a wydane w tym zakresie rozstrzygniecie uzasadni zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa. Czyniąc to, organ będzie miał na względzie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano na rolę prawidłowego sporządzenia uzasadnienia w przypadku decyzji wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne. Organ w takiej sytuacji winien wyjaśnić w sposób zrozumiały i czytelny motywy, jakimi się kierował, podejmując takie, a nie inne rozstrzygnięcie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 1987 r., sygn. akt II SA 468/87). Uznaniowy charakter decyzji nakłada na organ administracji publicznej obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych przesłanek, jak również zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W przypadku tego rodzaju decyzji uzasadnienie spełnia bowiem szczególną rolę, pozwalając na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu zaś na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego (przekroczenia jego granic), obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie dotyczącym działek o nr [...]. W ocenie Sądu rację należy przyznać organom, że skarżąca Gmina w żaden sposób nie wykazała, że na działce nr [...], w całości stanowiącej las, realizuje jakiekolwiek zadania, które można by uznać za zadania własne, o który mowa w ustawie o samorządzie gminnym. Z treści złożonego odwołania wynika, że skarżąca Gmina zgadza się z tymi ustaleniami organów. Jak wynika z akt sprawy działka nr [...] również nie jest obecnie wykorzystywana do realizacji zadań własnych skarżącej Gminy. W dużej części jest ona oddana w dzierżawę osobom trzecim i wykorzystywana do ich własnych celów. Ewentualny sam fakt istnienia na części tej działki parkingu dla samochodów lub możliwość urządzenia parkingu na tym terenie nie są wystarczające do uznania, że przedmiotowa działka służy aktualnie realizacją zadań Gminy. Skarżąca Gmina nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających realizację tego typu zadań na przedmiotowej działce. Sama możliwość wykorzystania lub potencjalna przydatność tego terenu do obsługi ruchu turystycznego nie jest w świetle art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych wystarczająca do jej komunalizacji. Jak wynika z akt sprawy działka nr [...] obejmuje teren okalający ruiny Zamku i jest częściowo oddana w dzierżawę osobom prywatnym. Pozostała część nieruchomości obejmująca m.in. dawną leśniczówkę i zabudowania gospodarcze została oddana w dzierżawę Fundacji Centrum Dziedzictwa Przyrodniczego i Kulturalnego. Zgodnie z wnioskiem skarżącej Gminy Fundacja ta realizuje na rzecz Gminy zadania z zakresu ochrony zabytków. Leśniczówka służy również lokalnej społeczności jako siedziba Koła Gospodyń Wiejskich. Takie wykorzystanie mogłoby wskazywać, że ta część działki jest wykorzystywana do realizacji zadań własnych Gminy. Ponieważ jednak przed złożeniem wniosku z działki tej nie zostały geodezyjnie wyodrębnione obszary wykorzystywane w różny sposób, komunalizacja całej działki [...] na rzecz Gminy nie znajduje uzasadnienia prawnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.